【理论探索】深化零基预算改革：实践探索与改革思路
【理论探索】深化零基预算改革：实践探索与改革思路
零基预算作为一种科学、精细的预算管理方式，近年来在中国的财政改革中备受关注。本文从预算管理的角度出发，分析了零基预算的优势特征及其实施难点，并提出了深化零基预算改革的具体建议。
吕炜，东北财经大学经济学院教授、博士生导师；
刘欣琦，东北财经大学杂志社编辑。
摘要：预算反映政府的活动范围和方向，是宏观调控的重要手段。预算管理方式是否科学、精细，将直接影响资源配置与使用的有效性。与基数预算相比，零基预算具有项目选择有序、战略保障有力、支出行为有度等优势特征。而技术操作的高成本与利益协调的复杂性等实施难点，也是深化零基预算改革正在面临且亟待解决的现实问题。为应对难题和挑战，深化零基预算改革需围绕效率与协调，积极转变观念，夯实财力保障，加强制度建设，使预算制度更好地适应中国式现代化的发展需求。
关键词：零基预算 预算管理 现代预算制度 财税体制改革
一、问题的提出
预算体现国家的战略和政策，是观察国家治理方式和治理能力的重要窗口。党的二十届三中全会明确提出“深化零基预算改革”，点明了健全预算制度的重要内容和改革思路。零基预算的概念起源于20世纪70年代，意在帮助企业降低成本并提高资金利用效率[1]。在预算领域，零基预算是从实际经济情况出发、以零为基点的预算安排。作为理性预算改革[2]，零基预算要求支出对象要与当前的资金使用需要相符合[3]。在中国，零基预算改革的试点探索可追溯到20世纪90年代，在具体操作上存在过程复杂、成本高昂、难以推广等问题[4]，且改革效果受到地方政府财力紧张、职能目标模糊、预算分配权分散等因素制约[5]。尽管如此，推进零基预算改革已成为很多国家解决预算问题的现实选择[6]。为了应对实践中的难点，有学者认为零基预算的生命力在于其理念价值而非操作方法[7]，绩效导向的零基预算改革应是政府预算制度改革的重要方向[8]，需将绩效评价结果作为预算编制的重要衡量标准，逐步构建“零基预算+绩效”的预算管理新模式[9]。较之传统的“基数+增长”的预算编制方式，零基预算不受既有预算安排和执行情况的影响，认为其存在动态调整的空间，且预算收支应统筹需要和可能，以成本效益分析为基本依据。