用好市场补偿机制，让绿水含金青山有价
用好市场补偿机制，让绿水含金青山有价
我国地域辽阔，境内既有青藏高原、东北森林、三江源等对维护国家生态安全具有重要意义的生态功能区域，又有黄河、长江、珠江、海河等串联市域、县域乃至省域之间利益的流域生态系统。为满足我国生态产品供给需求关系多样的现实条件，建立起切实有效的补偿机制，有关部门陆续出台了一系列生态保护补偿的政策文件。《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）正式实施，为生态产品价值实现提供制度保障。
在市场补偿机制下，如何发挥好市场这只“看不见的手”的作用，让高颜值的“绿水青山”转化为高价值的“金山银山”是值得思考的问题。
辨析逻辑关系
《条例》指出，国家充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，推进生态保护补偿市场化发展，拓展生态产品价值实现模式。
那么，生态产品价值实现与生态保护补偿之间有什么联系？中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融研究中心主任任玉洁表示，在较为早期的阶段，生态补偿和生态产品价值实现通常被认为是推动生态文明建设这一总体目标实现的两种途径，前者更加强调政府的主导地位，更多地依赖于政府的引导和调控，通过政策手段对生态环境进行保护和修复，从而确保生态系统的稳定性和可持续性。后者更加重视市场机制的作用，通过市场经营开发等手段，将生态资源转化为具有经济价值的生态产品，实现生态资源的价值最大化。两者在概念及实践操作层面均存在一定的交叉重复。
中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山对此表示赞同。他进一步解释，生态保护补偿和生态产品价值实现，两者之间相互关联而又各不相同。其关联之处在于，两者都是“以钱为媒”促进生态环境保护，补偿、购买行为都最终贡献于生态环境质量改善。最终目标相同，使用工具相似，使得两者之间的边界模糊不清，任何一个概念的广义化都会把别的概念囊括其中。
靳乐山表示，在这种情况下，可以把生态保护补偿作为生态产品价值实现的其中一种途径，而国家发展改革委等九部门于2018年底印发的《建立市场化多元化生态保护补偿机制行动计划》中提到的市场化生态补偿拓展了生态补偿的含义，使市场化生态保护补偿几乎等同于生态产品价值实现，即生态产品价值实现成为生态补偿的一种方式。但是，两者之间实际上是互不相同的，各自有明显不同的本质内核。明确划分两者之间的界限，有利于认清各自的本质特征，有利于发挥各自的机制优势，有利于找到各自机制创新的着力点。
“当社会经济发展到一定阶段，人民对良好生态环境有更高的需求，这就需要对生态环境保护者给予激励，事先弥补其因生态环境保护而丧失的发展机会，即生态保护补偿。”靳乐山表示，在生态保护补偿阶段，补偿的最低原则是使生态环境保护者的经济福利不降低，使其经济状况不因生态环境保护而变坏。到了生态产品价值实现阶段，生态环境保护者所提供的生态产品可以通过市场机制卖出高于其成本的价格，从而使生态产品的价值得到一定程度地实现。生态补偿至少覆盖机会成本，生态产品价值实现把交易结果提高到市场价格水平，而均衡的市场价格必然是高于成本的。
靳乐山进一步解释，由于区域发展的不平衡，我国先发展起来的地区可以率先开展生态产品价值实现，给予生态环境保护者高于机会成本的补偿，使得生态环境保护者成为生态产品的生产者和供给方，在一个市场中向生态产品的消费者提供生态产品，并获得高于成本的利益，实现生态产品的价值。
“生态保护补偿是在我国目前的发展阶段应运而生的，是我国的主导补偿机制。”靳乐山表示，随着我国越来越多的地区实现高质量发展，治理体系与治理能力现代化水平不断提升，可以预见，生态产品价值实现将会更加普遍，规模也会越来越大。
综合运用补偿方式
生态保护补偿制度的核心原则在于确保受益者补偿、受损者受偿的公正性。依据既定的补偿标准和价值核算体系，生态环境受益方需向因生态保护而牺牲区域经济利益的组织或个人提供相应补偿，以确保相关区域能够持续稳定地提供生态系统服务。
中央财经大学—北京银行双碳与金融研究中心研究员吴倩茜表示，生态保护补偿以资金补偿、对口协作、产业转移等多种类型的补偿措施作为激励机制，促进地区从生态消费者向生态产品供给者的积极转变，避免“先污染后治理”这一被动的事后追责模式，凸显了生态产品在机会成本层面的价值。
“具体而言，生态保护补偿实现生态产品价值主要通过财政转移支付、市场机制和多种补偿结合的方式来达成。”吴倩茜表示，《条例》鼓励通过多种形式的补偿机制推动生态产品价值实现。财政转移支付作为实现生态产品价值的核心手段，直接对生态保护者进行经济补偿，从而激发其持续参与生态保护的动力。
“市场机制补偿是通过完善生态产品交易市场及相关制度安排，使生态产品的价值能够通过市场交易得到充分体现。综合应用多种补偿方式是实现生态产品价值的重要策略。”吴倩茜表示，《条例》明确了资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。“这些补偿方式的综合运用，能够全面激发各方参与生态保护的积极性，推动生态产品价值实现。”
多元化的路径模式
生态产品价值实现是指在严格保护生态环境的前提下，把蕴藏在自然生态环境中的生态资源转化为满足人类美好生活需求的生态物质产品和服务产品，将生态优势转化为发展优势，促进经济发展和生态保护双向良性互动的重大创新举措。
任玉洁表示，国家层面，自然资源部在2021年发布的《生态产品价值实现典型案例（第三批）》中将生态产品价值实现路径分为政府路径、市场路径、政府与市场相结合路径，分别对应了公共性生态产品、经营性生态产品、准公共性生态产品。
2023年，自然资源部在《生态产品价值实现典型案例（第四批）》中，对生态产品价值实现路径进行了新的总结，即分为外溢共享型、赋能增值型和配额交易型3种路径，以及纵向生态保护补偿、横向生态保护补偿、碳汇交易、特许经营等11类具体模式，基本涵盖了当前生态产品价值实现的各类实践方式，为各地生态保护与可持续发展提供了较为全面的参考。
“在具体实践方面，生态产品价值实现机制试点地区发挥了重要的先行先试以及引领作用。”任玉洁举例说，江西抚州、浙江丽水、福建三明、山东蒙阴以及北京门头沟区等地，均基于自身资源禀赋开展了丰富多样的实践。
以江西、广东共同探索的市场化生态补偿模式为例，在东江流域生态保护补偿机制实施过程中，赣粤两地共同设立东江流域水环境横向补偿资金，以流域跨省界断面水质考核评价为依据，建立两省份横向水环境补偿机制，实行联防联控和流域共治。同时，中央财政将依据考核目标完成情况，给东江源头省份拨付奖励资金，用于流域生态环境保护治理。协议签订以来，东江源区获得中央奖补资金15亿元，广东省横向补偿资金6亿元，江西省财政配套安排6亿元，共下达东江源区补偿资金27亿元，截至目前共支持了东江流域169个项目建设，多地生态优势加速转变成经济优势。
任玉洁说：“我们在研究过程中也对过往实践经验作了总结，在推动生态优势转化为经济优势过程中，地方已经认识到不能以单一的路径模式来推动多种类型生态产品价值实现，所以总体来看实践比较超前的地区，在生态产品价值实现机制构建过程中，其实现路径和模式是复合的且多样化的，能够覆盖到不同发展层级的多类型生态产品，或者通过市场化机制和商业模式的构建，能够实现多种类型生态产品实现价值的同步显化及增长。”
撬动更多资本加入
充足的资金是关键撬动因素，拓宽生态保护补偿资金渠道，促进区域间良性互动，那么，如何鼓励和吸引更多的社会资本加入？
专家从三个方面表达了自己的观点。
第一，通过政策引导。政府在推动生态保护补偿过程中可以制定相关政策，对社会资本给予一定的扶持和激励。具体措施包括税收优惠、土地政策扶持、财政资金补贴等。这些政策的出台可以降低社会资本参与生态修复的成本，提高参与的积极性。
第二，要有法律保障。建立健全的法律体系，确保生态保护补偿项目的合法性和权益保障，是吸引社会资本的关键。相关法律应当规范和保护生态保护补偿项目的权益，为社会资本提供稳定的法律保障，提高其参与的信心和决心。
第三，鼓励市场化运作。生态保护补偿项目可以引入市场机制，通过市场化的运作模式吸引社会资本。可以采取竞标、招标等方式，以市场价格和效益为导向，吸引社会资本进行生态修复项目的投资和运营，提高其经济效益和社会效益。
“公益性是生态保护补偿项目的首要属性，这与社会资本追求经济利益最大化的目标存在一定差异。”吴倩茜表示，因此，在鼓励和吸引社会资本进入生态保护补偿领域时，一方面需要探索构建完善的市场化机制，创造价值显化通道，使生态服务能够得到合理定价和市场化交易，从扩大收益层面增强对社会资本的吸引力。另一方面，也需要政府发挥重要的引导支持作用。提升相关信息披露水平，帮助社会资本准确评估项目成本与收益，增强对风险的控制措施，从而最大限度获得与风险和投入相匹配的经济收益，增强社会资本入局的积极性。
吴倩茜表示，值得注意的一点是，目前，多数政府将融资重点放在生态产品前期供给阶段，对生态资源后期运营、维护、管理关注不足，这会使得生态产品的长期供给受到影响产生波动，从而对社会资本进入产生一定阻碍。此外，构建完善的退出机制对于社会资本来说也尤其重要。
与此同时，靳乐山表示，需要根据《条例》，制定市场机制补偿的实施细则，创造政策和制度环境使社会资本参与生态补偿风险可控、有利可图。具体的切入点，可以从制定“生态保护补偿基金管理办法”开始。
增强绿色金融赋能力度
绿色金融是推动生态产品价值实现必不可少的催化剂。《条例》为市场化资金投入生态保护指明了方向。
靳乐山表示，这为金融机构参与生态保护补偿提供了法规基础。市场化运作的生态保护补偿基金离不开专业的金融机构的参与。具体在实践过程中，需要在生态补偿基金运作中实现生态保护和适当盈利平衡。需要有机制保障，生态保护补偿基金项目活动一定要有利于生态环境保护。同时，为了保证基金的财务可持续性，要保障基金项目一定的盈利能力。
对于金融机构而言，绿色金融在促进生态保护补偿方面扮演着至关重要的角色。
任玉洁表示，从目前地方的实践来看，生态产业规模化发展、生态资源市场化经营以及生态资源保护与修复是当前金融支持的主要方向。具体到生态保护补偿领域，金融机构主要通过绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险等工具的创新运用，为生态保护补偿项目提供融资支持。
“生态保护补偿作为新型的生态经济手段，能够在一定程度上解决生态环境问题。”专家表示，一方面，金融机构可以为生态保护项目提供资金支持，促进生态保护补偿的实施，提高生态保护补偿的资金来源和可持续性。通过设立金融产品和机构，引导资金流向生态保护领域，鼓励企业和个人参与生态保护补偿。此外，金融还可以提供风险管理和保险服务，降低生态保护补偿项目的风险，增加投资者的信心和参与度。另一方面，通过提供资金支持、金融服务等方式，金融机构能够助推生态保护补偿的实施，促进生态经济的发展。同时，金融机构也可以获得更多的投资机会和市场空间，推动金融行业的发展。
此外，任玉洁提醒道，目前，生态保护补偿领域依然面临较大的资金缺口，在追求生态效益和经济效益协同增长的道路上，金融机构和地方政府还需进一步深化合作，通过构建更为完善、透明的机制，吸引更多社会资本进入生态保护补偿领域。与此同时，应注意合作的规范性，尤其在资金使用方面，确保每一项政策、每一笔资金都能发挥最大效益。
本文原文来自澎湃新闻