探讨 | 中小城市交通拥堵治理对策研究——以潮州中心城区为例
探讨 | 中小城市交通拥堵治理对策研究——以潮州中心城区为例
随着我国经济社会及交通运输领域的快速发展，交通拥堵现象不仅在超大城市、一线城市上演，也在城镇化进程中的中小城市中凸显。近年来，古城旅游热度持续飙升，广东省潮州市中心城区交通问题日益突出。潮州市各级党委政府、公安机关牢固树立“以人民为中心、为人民管交通”的理念，在交通基础设施建设、交通组织优化、交通秩序维护等方面做了大量工作，全力构建顺畅通达的交通体系。2021年至2024年，全市交通秩序明显好转，交通亡人事故逐年下降，被广东省安全生产委员会评定为“全省综合治理成效显著的地市”。本文从中小城市交通出行特征视角切入，以潮州市中心城区的交通拥堵治理实践探索为个例，梳理总结经验，探寻适合中小城市交通拥堵治理的有效路径。
中小城市道路交通环境及群众出行规律
中小城市，指城区常住人口10万～100万的城市。据统计，截至2022年底，我国共有中小城市2634个，行政区域面积879.36万平方千米，约占全国的91.60%；常住人口11.91亿人，约占全国的84.47%；地区生产总值75.79万亿元，约占全国的74.77%。
从交通规模看，中小城市机动车保有量、居民出行需求持续增长。根据《2020中国人口普查分县资料》，广东省城区人口达到中等城市规模的城市有揭阳、潮州等8个；城区人口规模低于50万的小城市有22个。省内中小城市汽车保有量保持增长态势。其中，当前数据显示，近10年来潮州市机动车保有量以年均10%左右增长率持续快速攀升，截至2023年9月，潮州市机动车保有量为108.5万辆，驾驶人数量为107.3万人。
从交通类别看，中小城市慢行交通占出行主体，公共交通出行比例偏低。受城市规模影响，中小城市的交通出行方式以步行、自行车、电动自行车等慢行出行方式为主。在潮州，摩托车出行比例最大，为35.36%，其次为自行车25.96%；私人小汽车15.07%；公共交通出行比例为5.1%，原因是公共交通的优势距离通常为3～10km，在短距离出行中竞争力较弱。
从拥堵情况看，中小城市高峰时段局部人、车流集聚，停车困难问题显现，交通拥堵主要集中在早晚高峰时段，和医院、学校、商务中心等人流量大的地区。同时，大部分中小城市因早期停车设施供给整体不足、停车管理不到位等因素，停车难问题也开始显现，矛盾主要集中在老旧小区、老城商业集中区等区域。
从规划建设看，大部分中小城市骨干路网已形成，微循环体系尚需完善。老城区建设时间早，次干路及支路占比较高，但道路建设标准普遍不高，支路网络难以有效发挥分流主次干路交通量的作用。新城区则受“大地块式”用地出让模式的影响，道路网密度偏低，主、次干路、支路分流不均。
从数字化程度看，中小城市普遍智能交通应用不足，交通管理手段较为单一。如交通信号灯未能实现智能配时远程调控，许多交通基础设施数据未实现联网共享，管理理念与交通基础设施建设之间存在不匹配等。同时，部分市民的交通违法行为也加剧了城市交通拥堵，影响道路运行效率。
潮州中心城区拥堵问题分析
潮州市总面积3614平方公里，是海峡西岸经济区城市之一，粤东地区文化中心。截至2022年，市人口总量257.56万。市中心城区（湘桥区）常住人口93万人，建设用地面积117平方公里，呈“环+放射”路网体系。其中，环线由绿榕南路、绿榕西路等组成；放射线分别为S233、新风路、潮州大道等.当前主要存在以下问题：
（一）在道路布局上，中心城区外环线尚未健全。根据《潮州市城市总体规划（修编）（2008—2020年）》，潮州市区路网骨架系统总体规划布局为“三环七射五通道”，即以韩江、潮州古城等区域为城市空间结构核心，以跨江交通干道为轴，营造“一江两岸”的组团式城市结构。截至目前，外环部分线路仍未贯通，渣土车、货车等大型车辆需行经市区部分主干路线过境，城区内部“断头路”较多。
（二）在路网结构上，中心城区道路密度低，无快速通道。中心城区现有主干道61条，次干道43条，城市主干路网密度为0.34，次干路网密度为0.7，支路网密度约1.26，均低于国标标准。
（三）在公共交通上，中心城区公交发展滞后，载运量较低。全市公交线网布局有待优化，公交站场建设相对滞后，部分首末站只能占用道路空间发车和停靠，配套服务设施有待提升。公交运营服务时间短，且部分线路准时性难以保障。同时，交通信息化应用体系尚未建立，现阶段具备电子站牌、小程序或App等公共交通通用性、片段式服务，但缺乏全场景、动态的公交信息服务。近年来，受私家车增长、网约车行业发展的冲击，潮州公交客运量偏低，根据民调结果，中心城区公交分担率仅为0.42%。
（四）在基础建设上，部分路段步行及非机动车道设置匮乏，停车泊位缺口较大。潮州市中心城区步行道被侵占现象比较普遍，非机动车道空间不足，行人立体过街设施数量偏少，外围地区的慢行交通系统发展滞后。目前，潮州市城区共有15459个公共停车泊位，其中，路外智慧停车泊位8603个，城区小汽车保有量为21.62万辆，城区停车泊位总数与城区汽车保有量比值为0.071:1，远低于国际上城市1.2～1.4:1（车位/车）标准。
治理拥堵经验做法
2021年以来，潮州两届党委政府发动各级各部门发起交通安全“畅通工程”，经过近三年的努力，疏堵保畅取得明显实效。
（一）聚焦“谁牵头谁主抓”问题，多部门联动治堵。2021年3月成立“交通安全整治”专项领导小组办公室（市整治办）进驻市公安局交警支队，与市道安办联合实体化办公，牵引六个主要部门协调工作；8月，成立由市长任组长的工作专班，强力推进“畅通工程”。市政府领导每月召开专题会议，多次实地检查指导，部门协调推进格局效果明显，为全市交通拥堵综合治理工作提供良好的组织体制保障及运作机制环境。
（二）聚焦“抓什么如何抓”问题，借外脑系统治堵。市整治办畅通专班学习借鉴国内外先进城市的经验，引入第三方交通规划设计咨询机构，高效统筹推进交通治堵工作。由交警支队牵头负责，协同有关部门建立“中长期发展战略+近期交通综合治理”互动与协同工作模式。同时，支队基层骨干联合专家组成专班、技术服务平台项目组，创新编制治堵规划方案。制订全市交通综合改善行动计划，包括市区八条主要通道“一路一策一方案”、7个重点片区及31个节点具体优化升级、市中心城区22条“断头路”打通统筹规划，“畅通工程”效果立竿见影。
（三）聚焦“治什么如何治”问题，断头路联通治堵。在城市道路的完善和基础设施建设方面，2023年，市整治办全面摸排历史遗留“断头路”22条。跟进已启动建设的外环大桥等项目，加快推进外环线建设。同时，对前中期规划的兴华学校片区高新路等进行细化研究，对远期规划的彩虹路、新春南路等进行摸底，全面优化提升城市路网结构，改善道路循环。
（四）聚焦“改什么如何改”问题，精细化改造治堵。联合专业机构，研究出台《潮州市交通拥堵综合治理行动方案（2022—2023）》，对容易拥堵的复杂路口进行重点治理。针对市中心城区早晚高峰机动车通勤量高的现状，对各主干道交叉路口进行优化“微改造”，分批次推动主干道的“短平快”提升改造，区域循环改造，通过压缩渠化岛、优化标志标线等各种措施，挖掘既有交通设施潜力，提高运行效率。3年来，潮州大道“主动脉”等道路通行效率提升20%，潮州大道南较口等改造后通行率提升30%，新设置的“黄色生命等待区”和“摩托车等候区”得到市民的一致好评。
（五）聚焦“管哪里如何管”，核心区管控治堵。节假日期间，出入古城区的车流量极大，核心区排堵保畅压力大。近年来，潮州市整治办牵头制定《潮州市城区治堵保畅工作方案》，对古城旅游区近、中、远期停车、疏导、公交、基础设施等进行系统规划，完善古城内部道路标志标线、引导标牌、交通信号、停车诱导等交通综合设施，完善古城区“P+R”停车公交换乘接驳机制，启用古城南部及东部停车场并新增路边停车位1200个。围绕“管点、巡线、控面”工作思路，建立古城区重要节假日道路交通常态管控机制，将城区由内向外划分为“核心管控区、次核心管控区、外围管控区”三个区层，设置环古城路面定点执勤组、机动巡逻组及事故处理组，由内向外逐级控制交通总量。同时，联合互联网运营商，开展古城地图系统更新工作，共计优化22个景点、59个停车场、12条公交路线、7条接驳路线、12条步行道等导航数据，最大限度将外来车辆引导至古城外围大型停车场进行换乘接驳。2023年国庆、中秋“双节”期间，出入古城区的车辆95万辆，占潮州出入总量近一半，古城区交通拥堵指数1.563，同比下降9.1%，高峰期平均车速23.15km/h，同比提升7.8%。
（六）聚焦“建什么如何建”问题，智能化调控治堵。2017年11月，市公安局智能交通指挥中心正式投入使用，同步改造建设市区37个路口信号灯系统、28个路口的闯红灯电子警察系统，27个点位的高点监控系统和8个点位的交通诱导屏系统，基本实现潮州中心城区的路面动态实时监控及信号灯远程调控。2021年至2022年，中心城区54个路口的交通信号控制系统全面升级，协同专业机构综合信号机型、横向干扰等技术因素，设计道路绿波协调控制策略，对市区6条主干道32个路口进行双向绿波带智能协调控制。以潮州东大道为例，溪口大道－溪口一村路段绿波上线优化后，道路东往西方向，路段行程时间105s（缩短33%），行程车速54.2km/h（提升48%）；道路西往东方向，路段行程时间105s（缩短19%），行程车速54.2km/h（提升24%）。
经验启示
从潮州市中心城区交通拥堵治理个案实践经验延伸思考，中小城市的交通出行特征与大城市不同，应关注其政策、系统建设模式上的区别，抓住中小城市自身发展的特征和需求，构建完整的交通综合治理体系。
（一）“多元主体协同治理”是系统治堵的前提要求。在体制层面，中小城市治堵，需要从传统的政府指导或单一交管部门治理转变为城市建设、公安交管、城市规划、城市管理等部门协同治理，引入第三方交通规划设计咨询机构，参与编制统一的城市交通治理方案和实施计划，实行多元化主体治理模式。
（二）“长效机制完善优化”是持续治堵的有效保障。建议建立多部门长效联动协商机制，引入规划、用地的交通评价机制，从源头上避免制造更多的拥堵点。其次，建立健全信息资源共享机制，特别是构建城市“交通大脑”智慧工程，让共享资源信息服务于城市设施管理、执法部门管理、公众出行服务等。
（三）“因地制宜精细改造”是局部治堵的科学手段。畅通路网建设、加大基础投入是关键，对于中小城市道路改造成本较高的旧城区，建议以“花小钱、微改造”思路为主，开展精细化交通组织改造。结合本地交通出行特征，加大完善公共交通基础设施和服务水平。同时，应加强对停车场所的规划，如在空间不足的区域建成3D立体设施等，打造布局合理通畅的车辆循环路网。
（四）“慢行系统持续发展”是绿色治堵的必由之路。重视对非机动车道建设及公共交通系统发展规划的研究，保障慢行系统的绿色可持续发展。步行和自行车交通方面，应建立完整适用交通网络，与公共汽车网、绿道网形成良好衔接。电动车、摩托车出行方面，应在有条件的道路设置非机动车道、摩托车专用道等。公交优化方面，应注重服务长距离出行及节假日旅游公交接驳，优化相关线路及站点布局，灵活配置多种公交形式，同时加大智慧公交站台建设力度，提升公共交通的可达性、准时性、安全性、舒适性。
（五）“社会参与齐抓共管”是全民治堵的必然趋势。针对当前中小城市交通拥堵治理主体主要为政府部门主导，社会组织、市民等参与较低的现状，建议要坚持全范围、深层次、多措施地开展社会化交通安全宣传教育，深入农村、企业、学校等重点场所，增强交通参与者文明交通意识。积极推行全社会齐抓共管氛围，通过政策、法规、规章和参与等方式促进全民加入对交通违法行为的管理中，鼓励交通违法行为曝光举报，推广“家校警”护畅模式，协同第三方组织开展志愿服务等。
（本文作者为广东省潮州市副市长、公安局局长）