就业公共服务能力提升的路径思考
就业公共服务能力提升的路径思考
就业是最大的民生。就业公共服务是旨在帮助用人单位招到人、劳动者找到工作、提升职业技能以及保障失业人员基本生活的综合性服务，对调整就业结构、提升就业质量、促进高质量充分就业具有重要作用。民生智库就业促进研究中心持续关注全国就业公共服务工作，梳理了就业公共服务发展新趋势及现存不足，结合北京、重庆、江西、江苏等省市实践经验，研提就业公共服务优化建议，以期为各级政府推进高质量充分就业提供参考。
主要发展脉络
我国就业公共服务体系起源于20世纪70年代末80年代初，应对50年代以来的就业高峰，提出知识青年上山下乡、“自谋职业”“劳动部门介绍结业”的“三结合”方针。此后经历四个发展阶段：
市场化就业机制建立期（1990—1999年）：1995年通过劳动制度改革，结束“统包统配”，1998年提出“劳动者自由择业、市场调节就业、政府促进就业”新时期就业方针，基本建立了市场导向的就业机制，就业模式逐渐转变为“市场主导、政府宏观调控、学校推荐和用人单位双向选择”。
“三化”服务探索期（2000—2009年）：进入新世纪，党和国家重视“社会建设”，提出建设“服务型”政府发展目标，为就业公共服务体系的发展和完善带来机遇。颁布文件明确公共就业服务性质、内容、免费服务对象等，探索推动就业公共服务制度化、专业化、社会化发展。
均等化服务能力提升期（2010—2017年）：为贯彻落实就业促进法，健全公共就业服务体系建设，按照“保基本、可持续、均等化”服务原则，政策文件进一步明确就业服务范围及主要内容，加强公共就业服务体系建设，推动就业公共服务专业化、标准化、精准化和信息化，推动公共就业服务机构完善管理体制，面向社会更好地提供公共就业服务。
全方位发展完善期（2018年至今）：党的十八大以来，党中央坚持把就业工作摆在治国理政的突出位置，强化就业优先政策，以推动高质量充分就业为基础，以破解结构性矛盾为着力点，以深入就业体制机制改革为动力，推进就业公共服务体系更加均衡可及、更加普惠便捷、更加标准规范、更加精准高效，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长。
民生智库就业促进研究中心通过政策梳理总结发现，当前我国就业公共服务呈现四大趋势：
- 就业服务均等化，服务覆盖人群愈发广泛，推进服务制度一体化建设、区域间服务资源均等化、城乡间服务体系一体化、各类劳动者享受就业公共服务权利平等化；
- 就业服务精细化，服务内容不断深化、细化，精准聚焦求职者和用人单位个性化需求，服务流程更加规范标准，提供更为专业、精准的服务举措；
- 就业服务数字化，充分利用现代化信息技术，搭建高效便捷的线上管理和服务平台，实现就业信息快速传播、精准匹配与智能管理；
- 服务力量多元化，政府、企业、社会组织等多方主体协同发力，整合优势资源，形成全社会共同参与、共建共享的就业服务新格局，为就业稳定与质量提升注入强大动力。
当前共性问题
高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。就业公共服务是国家基本公共服务的重要组成部分，是稳定扩大就业、优化就业结构的重要手段，是高质量充分就业的重要支撑。在新发展形势下，对标新时期就业公共服务体系的具体要求和重点任务布局，我国就业公共服务面临一些共性困难和挑战。
“均等化”服务制度有待完善
城乡及地区之间公共服务布局不均衡。新时期就业公共服务体系要求推动公共就业服务城乡常住人口全覆盖，我国城乡二元体制以及不同地区经济、社会发展水平存在差异，导致城乡之间、地区之间就业公共服务供给呈现不均衡状态。城市地区往往拥有更丰富的就业资源，反观农村和一些欠发达地区则相对滞后，一定程度影响就业公平与社会均衡发展。
不同类别劳动者就业服务覆盖不均衡。新时期就业服务制度持续完善，要求打破户籍、区域、身份限制，支持城乡劳动者在就业地、求职地享受就业服务。从当前政策实施情况看，各地基本上实现了全体劳动者在就业地、常住地申请失业登记，但大部分地区针对就业困难人员认定、技能培训补贴等就业公共服务大多面向本地户籍群体，针对外出务工人员、灵活就业人员等覆盖度不够。
“多元化”服务力量仍需强化
“大就业”服务体制机制有待加强。就业优先战略要求把高质量充分就业作为经济社会发展优先目标，促进政策协同和增强产业就业带动力。我国就业公共服务体系主要由各级人社部门及基层就业服务机构组成，横向上，跨部门沟通机制不够畅通，就业政策与财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力有待加强；纵向上，各级就业公共服务机构的职责定位、人员配备、服务网点配置等标准化、规范化仍不足，制度体系有待突破。
“市场化”就业公共服务程度较低。人社部在《关于实施提升就业服务质量工程的通知》中提出要发挥各级各类社会组织参与就业服务积极作用，而当前我国就业公共服务定位主要是由各级劳动保障部门提供的公益性服务，应对精准化、专业化需求的服务能力不足。相比发达国家的多元主体就业公共服务供给模式，我国就业公共服务社会组织和市场化机构的参与度不高，融入和协作能力不强，应对新质生产力发展需求和高质量发展要求调整较慢，效率不高。
“精细化”服务水平仍需加强
就业服务标准性、规范性仍然不够。人社部在《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》中提出细化服务内容，规范服务流程，完善服务标准，全面提高服务质量和效率。目前我国全流程的就业公共服务规范仍需完善，部分地区服务队伍存在人员短缺、专业能力不足等问题，一定程度影响工作标准的落实效果，制约就业服务成效。
就业服务精准性匹配仍然不足。2017年人社部首次提出“分级分类”服务模式，强调结合失业原因、知识技能等因素对劳动者进行分级分类，提供精准帮扶。从实施情况看，目前仅山东、贵州、广东、江西等部分省市发布分类分级机制相关政策文件，较多地区仍以失业登记、职业介绍、招聘为主要服务内容，针对服务对象和产业发展需要的职业引导、职业规划、就业指导服务不够深入、不够精准。
“数字化”服务应用有待深入
数字化整合程度待完善。“数字人社”建设行动实施方案要求建成统一的就业信息资源库和就业信息平台，构建一体化、数字化、智能化管理新体系。当前数字人社工作推进仍存在一些短板，数据库信息储备内容和使用标准不统一，跨部门数据缺乏有效整合和共享，人社系统就业监测、就业服务、社保数据库等业务板块协同力度不够，就业服务数字化整合力度、智慧服务基础相对薄弱。
数字化治理管理应用不足。“数字人社”建设要求以数字化推动人才精准培养和有效供给，推广“大数据+铁脚板”基层服务模式。当前基层就业公共服务多以电话、现场摸排和个人分析匹配等传统方式为主，在精准政策宣传、职业技能培训、人岗高效匹配等环节缺乏针对性，大数据驱动、精准画像、主动摸排、按需服务的信息化手段应用不够深入，智慧化应用场景有待拓展。
智库相关思考
2024年9月中共中央、国务院印发《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》（以下简称《意见》），强调健全精准高效的就业公共服务体系，从制度、基础、模式三个层面明确就业公共服务高质量发展的目标要求。为深入贯彻《意见》精神，结合北京、重庆、江西、江苏等省市实践经验，提出优化就业公共服务的几点建议：
健全制度机制，持续推进服务均等化
均衡就业公共服务资源供给，建立更加有效的区域协调发展机制，在促进区域协调发展的基础上，健全就业公共服务和常住人口挂钩机制，综合区位特点、服务规模及特征、服务半径等统筹服务设施布局，科学配备就业服务资源及力量，推动区域间、城乡间就业服务资源均衡供给。
优化劳动者就业服务制度，打破户籍、区域、身份限制，支持外地务工人员、灵活就业等劳动者在常住地、就业地、求职地享受就业服务。
如重庆按照户籍或常住人口每5000人配备1名劳务经济人的要求，完善就业服务队伍配备标准，推动实现区域间、城乡间服务力量供给均衡；建设“线上+线下”零工市场，拓展就业公共服务覆盖范畴。
图：重庆积极推进就业服务均等化
强化系统集成，推动服务力量多元化
完善就业公共服务机制，健全跨部门协作机制，促进制定政策、岗位挖掘、技能培训等协同力度。压实基层工作责任，明确配置标准、运行机制、人员配备及工作职责。
健全“政府+市场”多元化供给机制，鼓励各类市场主体、社会组织积极参与到就业服务网点设施运营、就业指导、就业服务、技能培训，形成服务主体多元化、服务方式多样化的就业公共服务供给模式。
如江西联合教委、高等院校、经济开发区、人力资源机构等多方力量构建“5+2就业之家”，推动构建全方位就业公共服务新格局。
图：江西多元供给打造“5+2就业之家”服务体系
完善服务体系，不断提升服务精细化
完善就业服务标准，健全就业公共服务标准体系，优化全流程就业服务指导性标准，及时调整优化服务对象、内容、流程、质量等具体规定，推进就业服务规范化。
健全分级分类标准，完善覆盖全体劳动者和用人单位分级分类标准，精准识别服务需求，个性化、针对性设置职业介绍、职业指导、技能培训等服务内容，提高服务匹配效率。
如北京以求职者、就业困难人员和用人单位为重点，健全就业服务标准；完善分级分类就业服务机制，嵌入“家门口”智慧就业服务平台，探索精细化就业服务模式。
图：北京市构建精细化就业服务模式
加快数字赋能，加速实现服务智慧化
加快数字化平台建设，加快打造全国统一的就业信息资源库和就业公共服务平台，健全一体化、数字化、智能化管理体系，推进政策、服务“一网通办”，推动信息联网发布、数据共享，提高服务效率。
拓展智慧化服务场景，推进人社、教育、公安、民政等部门数据融合，夯实数据基础；发展信息技术，开发精准推送就业政策、创新培训模式、智能就业顾问等智慧服务新场景，为就业工作注入全新活力。
如江苏构建全省统一的智慧就业服务平台（“就业江苏”），定期召开业务培训，推进平台规范化建设。推进跨部门、跨区域数据融合，拓展智能匹配、智能推送等服务场景。
图：江苏数字赋能提升公共就业服务水平