说理式执法：生态环境执法的新方向

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说理式执法：生态环境执法的新方向

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澎湃

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导读：生态环境执法领域正在推行一种新的执法方式——"说理式执法"。这种执法方式强调在执法过程中充分说理，让当事人明白违法的"事理、法理和情理"，以"理"服人，从而减少争议的发生。本文将详细解读这种新型执法方式的内涵、要求及其在各地的实践探索。

法律不外乎人情。情与法并非天然对立，在现实生活中，如何平衡兼顾情与法，一直是考验生态环境部门的一道难题。严格执法，不失法之尊严；人性化执法，则让法律有了温度。2023年7月1日起施行的《生态环境行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）对处罚决定书的制作提出了新的要求，更加强调"说理式执法"，是我国不断完善严格规范公正文明的生态环境执法体系的生动体现。

说理式执法与说理式文书

"说理式执法"在文件中早已出现过。2021年1月，生态环境部印发《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》强调，各级生态环境部门要按照"谁执法谁普法"的原则，以现场检查环节为重点，以推进说理式文书为突破，推行全程说理式执法。

行政处罚决定书是行政处罚的核心部分，探索"说理式"行政处罚决定书很有意义和必要。早在2016年5月，原环境保护部发布的《环境行政执法文书制作指南》中的《行政处罚决定书》制作指南部分，就明确要求，行政处罚决定书应有说理性内容，说明事理、情理和法理。

主要包括：1.对违法行为的构成要件、因果关系和违法事实的认定过程等陈述清楚。2.阐述证据形式和证据所要证明的内容。3.适用法律依据时应当完整地引用定性依据和处罚依据。4.对当事人陈述申辩理由、证据或听证的过程、结论和行政机关是否采纳意见的理由、依据，应当详细阐述，当事人放弃陈述申辩或听证的也应予以说明。5.作出从重、从轻、减轻或其他有裁量幅度的行政处罚的，应当在行政处罚决定书说明法定理由和依据。

"这实际上就是比较明确要求制作说理式文书。"浙江省温州市生态环境局平阳分局政策法规科科长徐志立表示。早在十年前，徐志立就开始尝试制作说理式执法文书，他还有一个身份是生态环境部生态环境执法大练兵案件的评审专家。他说，"一份说理式处罚决定书做得好，案子办得基本上都不会差。"

记者注意到，《处罚办法》在行政处罚法第五十九条的基础上，对行政处罚决定书应当载明的内容作了更详细的规定。增加了当事人的基本情况；当事人陈述、申辩的采纳情况及理由，对符合听证条件的，还应当载明听证的情况；以及行政处罚裁量基准运用的理由和依据。这些都对说理式执法提出了更高要求。

徐志立认为，说理式执法不外乎是要说清楚事理、情理和法理，这其中最核心的是事理和法理，只有事理和法理说清楚了，才有后面的情理。

具体来说，在"说事理"上，要按收集证据来说清违法事实，按时间顺序来说清案件过程，按证据特性来说清证据应用。在"说法理"上，一定要坚持法定原则，全面、准确地援引法条；坚持明法析理，适当地说明法条，主张结合违法事实来说明法律适用；坚持三段论，适用逻辑推理演绎。在"说情理"上，要详细说明当事人意见的采纳情况，细化说明行政处罚的自由裁量，规范说明行政处罚的程序。最终的结果是，让当事人明白违法的"事理、法理和情理"，以"理"服人，从而减少争议的发生。

说理式执法的探索实践

推行说理式执法有利于贯彻落实"处罚与教育相结合"的执法原则，从而为监管对象提供包容审慎的制度环境，助力营商环境迈向更高水平。近年来，各地生态环境部门都在积极探索实践说理式执法。

2020年5月19日，山东省青岛市生态环境局平度分局执法人员对某铸造企业进行现场检查时发现，该公司浇铸车间正在生产，但除尘设备及喷淋塔设备未运行。该公司最终因该违法行为被生态环境部门依法给予罚款10万元的行政处罚并依法移送公安机关实施行政拘留。

办案过程中，执法人员注意到，企业一直在强调"治污防污设施停运没多久，也没造成什么看得见的污染"。对此，执法人员围绕该案的各个程序有针对性地释法说理，讲明违法事实、证据、执法程序和后续整改提升路径。执法人员还了解到，该企业负责人家庭发生重大变故，其妻子身患重病仍艰难维持企业运转。于是主动成立帮扶专班，贴心服务。如今，该企业环境守法意识明显提升，经营状况明显改善，违法行为得到根本解决。

山东省青岛市生态环境局平度分局副局长夏睿宏表示，平度分局将说理式执法分为三步：第一步，将普法贯穿于执法全过程，在检查、调查、陈述、申辩、听证等环节都进行普法；第二步，在处罚决定书中进行说理式普法，特别是对违法行为适用行政处罚裁量基准一事，对裁量中涉及的各个裁量因子都进行明确的说明。

"我们还自找麻烦、自寻烦恼，创新实施了'精准普法+真心服务'，引导企业主动履行法律义务，这是第三步。我们对拟申请法院强制执行案件，在移送法院前对企业负责人单独开展'精准普法'暨约谈，动员其自愿主动缴纳罚款，避免带来更大损失。"据夏睿宏介绍，今年上半年，平度分局已对两家拟申请法院强制执行案件企业"一把手"开展了"精准普法"暨约谈，企业最终自愿缴纳了罚款，避免了近10万元的额外处罚。

不止在青岛，记者梳理发现，天津市生态环境保护综合行政执法总队在2021年12月印发了推进全程说理式执法工作实施方案，从事前释法、事中明法、事后帮扶三个方面提出执法普法优化措施。通过推行说理式执法，天津将执法办案的标准，从合法的基本要求上升到合法、合理、合情三者兼备的新高度。

从2022年5月开始，江西省生态环境厅组织开展执法人员"说理式"执法"角色沉浸体验"活动，通过"换位思考"，帮助执法人员提升"说理式"依法行政、文明执法水平，从而在执法中更好做到"说明事理、说通情理、说透法理"。同时，组织一线执法人员展开"我为企业做一件事"大讨论。还通过进企业调研、请企业上门的方式，倾听企业关于"说理式"执法的意见建议、畅谈企业发展需求。

说理式执法不仅增添了执法"温度"，也让企业对生态环境部门的态度有了转变。

2022年3月25日，河南省地方标准《砖瓦工业大气污染物排放标准》正式实施。针对区域砖瓦窑行业现状，安阳市通过各种方式不断向企业宣传新标准主要内容，同时组织企业开展自查，重点检查提标后污染物达标排放情况、无组织排放情况等。按照"谁执法、谁普法"的原则，企业自查完毕，安阳市生态环境综合行政执法支队对企业实施分类指导，精准帮扶。安阳市生态环境综合行政执法支队这种突出对现场检查的普法宣传，推行全程说理式执法的做法，使得企业与生态环境部门沟通交流更加顺畅，也促进了企业自觉落实环保主体责任，营造出了良好的守法氛围。

从源头避免和减少行政争议

"从我们开展说理式执法的实践来看，当事人在收到说理式文书后，陈述申辩和听证大幅下降，改正违法行为的时间快且效果好，行政处罚案件诉讼复议也显著减少。"谈及为什么要推行说理式执法，徐志立介绍。

一位专家认为，说理式执法对法治实践全过程提出了更加严格的要求，有利于进一步增强生态环境执法人员的法治意识、证据意识、程序意识、服务意识，提高他们的综合分析能力、法律理解能力、逻辑思维能力、文字表述能力以及口头表达能力，有利于推动生态环境执法部门以更高标准和更严要求，自觉在法治轨道上推进监管执法各项工作，全面提升依法治污能力。

处罚不是目的，面对环境违法行为我们要敢于说不，面对企业整改困难我们要敢于说行。夏睿宏从两方面分析了推行说理式执法的必要性。

一方面，大力推行说理式执法，将每一次执法都作为释法说理的重要契机，以"面对面""大白话"的形式向当事人释法说理，讲清违法事实、证据、执法程序、处罚依据、后果和救济途径，同时帮扶企业提升守法意识，找准整改路径，减少执法阻力，帮助违法行为人自觉改正违法行为避免"旧伤复发"。

另一方面，行政处罚只是生态环境部门职责之一，引导规范企业依法经营，健康发展也是生态环境部门重要职责。考虑到经济社会发展的需要，对于经营状况不佳的企业应当依法开展自主"造血式"帮扶活动，在企业认识其存在的问题后并主动整改，及时指导帮助其解决生产经营过程中遇到环境困难，帮助其健康发展才是生态环境执法精神所在。

夏睿宏还提到要面向社会公众加大普法宣传力度，使之保持理性与客观，避免同情泛滥而损伤法律的公平。如此，才能实现整个社会的法治进步。

虽然当前，对大多数地方的生态环境部门而言，更多的困惑还在于怎么把案子办对，还没有上升到考虑怎么把案子办得更完美的阶段，但是，说理式执法是大势所趋。相信随着《处罚办法》的正式施行，随着说理式执法的深入推进，执法人员的执法理念、素养、能力和水平必将迈上一个新的台阶。我们充满期待。