新时期城市综合交通规划实践探索

新时期城市综合交通规划实践探索

在国土空间规划体系下，综合交通规划如何适应新的空间规划体系，实现交通发展理念和规划方法的转型？本文以雅安市国土空间总体规划编制为例，探讨综合交通规划的新理念和实践方法，为国土空间规划体系下综合交通规划的编制提供思路借鉴。

01、国土空间规划体系下综合交通规划的作用与变革

1.1 综合交通规划的作用

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见》（以下简称《意见》）强调了相关专项规划编制的专属性、空间性和一致性。综合交通规划作为支撑和约束空间开发、优化空间结构、协调空间组织的重要技术手段，是塑造美丽国土空间的关键环节，是提升国土空间管治水平的有效手段，是实现国土空间高质量发展的重要保障。

1.2 综合交通规划的变革

随着国土空间规划体系的建立，综合交通规划将面临全方位的变革：

• 从注重城市空间向塑造全域全要素空间转变：综合交通规划需增强交通与生态、农业和城镇空间的协调度，减少交通设施与生态保护红线、永久基本农田的冲突。
• 从注重增量规划向存量规划转变：城市交通也即将进入存量发展阶段，中心城市的干道交通网络建设接近完成。
• 从高环境代价的粗放式发展向生态文明与绿色发展转变：综合交通规划需要转变发展观念，把低影响开发、低碳交通、绿色交通主导等理念落实到具体的规划方案中。

02、综合交通规划体系的构建

2.1 综合交通规划体系与国土空间规划体系相适应

建议构建与国土空间总体规划相对应的“五级三类”综合交通规划体系。在编制总体规划时，应同时组织编制各级综合交通规划；在编制详细规划和实用性村庄规划时，可组织编制交通详细规划，同时根据实际情况需要在重点片区编制交通详细设计；在地块建设阶段，应坚持以建设项目交通影响评价作为项目审批的依据之一。

2.2 加强综合交通规划对交通专项规划的指导

各类系统主管部门应与自然资源局同步开展各类交通专项规划的编制工作，城市交通规划编制组应加强与各类系统的联动，确立对各类系统的指导原则，及时更新相关研究成果。在实际工作中，各地普遍出现各类交通专项规划编制不及时、规划前提条件和规划年限与国土空间规划不对应等问题。因此，建议城市交通规划编制组加强规划对接，为各类交通设施和廊道预留规划弹性。

03、新时期综合交通规划的新理念

3.1 以强约束思维践行绿色交通理念

在生态文明时代背景下，应以强约束思维编制综合交通规划。在能源方面，目前我国的原油对外依存度达70％，道路交通在石油消费中的占比达48％，而优化交通结构能有效降低我国的能源对外依存度，保障能源供应安全。在环境方面，机动车尾气排放是我国城市的主要空气污染源。在碳达峰、碳中和的目标下，降低交通系统的碳排放将成为城市综合交通规划的主要出发点。

3.2 提高交通与生态、农业、城镇空间的耦合协调程度

对于生态空间，在一些生态敏感地区，区域交通设施难以避免会穿越生态保护红线。对此，在规划线位时要尽量避让这些生态敏感地区，实在无法避让时应采用低影响开发策略，并通过多种生态修复手段进行生态补偿。对于农业空间，国土空间规划非常重视耕地保护，特别是对永久基本农田的保护，而区域型交通基础设施如机场、轨道站等占地巨大，且一般倾向于选址在城郊，与永久基本农田的矛盾尤为突出。因此，在规划中区域型交通基础设施应尽量避让永久基本农田，实在无法避让时应采用紧凑用地方案；对于其他农业空间，也应减少占用农田。

3.3 对接韧性城市建设，提高交通系统韧性

近年来城市突发灾害频发，“7·20郑州特大暴雨”引发公众对韧性城市的讨论。韧性城市指城市能够有效抵御灾害，减少灾害损失，并通过合理的资源调度后能够从灾害中快速恢复过来。以往的韧性城市研究主要关注城市如何应对突发自然灾害，新型冠状病毒肺炎疫情引起了研究者对疫情这种长时间影响因素的关注。

构建韧性城市包括构建韧性的交通系统，城市系统的复杂性决定了只有从整个韧性城市系统考虑，才能有效提高交通系统的韧性。而构建韧性的交通系统，首先需要认识到城市交通系统是一个网络化的复杂系统，既要增强单个交通设施的韧性，又要研究交通系统的脆弱性和恢复能力；其次，需要从城市整体韧性系统的角度综合统筹城市排涝、供电/供水系统与交通系统的关系，构建一个多样化、分散化、智能化、快速反应且具有较高韧性的交通系统。

3.4 回归人本主义

近年来，我国城市小汽车的数量激增，城市交通拥堵日趋严重。多地大规模修建高等级道路，陷入“修建道路越多，车辆越多，道路越拥堵”的怪圈。以往的城市内部交通规划更注重满足小汽车的需求，忽视甚至损害了步行和自行车的通行权。国土空间规划体系下的综合交通规划需回归初心，关注人的活动和体验。

04、雅安市实践

雅安市位于成都平原向青藏高原的过渡地区，被誉为“进藏门户”。新中国成立后，作为G318川藏公路进藏的第一站，雅安市确立了川西交通枢纽的地位。然而，在进入现代综合交通时代后，雅安市的交通区位优势日渐消失。多条进藏通道的修建削弱了雅安市对藏服务的重要意义；铁路和航空的缺位导致交通效率相对降低；山地众多，交通设施建设成本高且进展缓慢；“4·20雅安地震”后交通设施受损严重，区域交通设施布局受阻。在新一轮国土空间规划中，雅安市如何在有限的资源配给下构建现代化、高质量的综合交通系统，提供高品质的交通服务成为规划的重点与难点。对此，以下结合上述新理念，探讨雅安市国土空间总体规划编制过程中的综合交通规划思路。

4.1 构建水陆空综合立体交通体系

规划通过构建水陆空综合立体交通体系，优化交通与用地的耦合度，提高交通系统的运行效率。雅安市长久以来以道路交通为主，缺乏现代化铁路系统和航空系统的支撑。在国家构建综合立体交通网的规划布局中，雅安市位于成渝昆走廊和川藏通道交汇处，是涉藏地区与成都平原的交汇地带。规划提出，雅安市要充分发挥国家通道重要节点的有利条件，主动融入全国高铁网、高速公路网和长江流域“黄金水道”，构建成渝地区西向门户综合交通枢纽。

在陆路交通方面，规划依托国家、省级综合立体交通网，形成至京津冀、长三角、孟中印缅、南亚、新亚欧大陆桥的5条对外综合交通运输走廊，其中每条综合交通运输走廊中均包含两种以上运输方式，有效提高了交通廊道的韧性。在规划时，充分考虑上层次交通设施方案的不确定性，安排多条互为补充的线路备选方案。在布局线位时，结合雅安市山地众多的特点，基本沿已有的河谷或低洼地带布置新增的公路和铁路，避免开挖山体，提升与生态空间的耦合度。同时，鉴于天全县、宝兴县等地经常出现大熊猫下山“夺路”导致公路交通中断甚至发生人员和动物伤亡的情况，规划提出在大熊猫活跃的生态保护区，以天桥或涵道形式在公路和铁路沿线设置野生动物通道，以有效保护野生动物栖息地的连续性，降低区域交通系统对生态空间的影响。上述规划思路已和国省道专项规划、铁路专项规划、山地轨道专项规划等交通专项规划对接，并体现在相关专项规划的内容中。

在水上交通方面，结合雅安市的旅游资源禀赋和区位优势，建设水港和陆港，融入区域港口体系。在陆港建设方面，规划建设雅安市无水港，将其定位为川西货物集散中心，积极对接乐山港、宜宾港和重庆港，开展“公铁水”联运；在水港建设方面，规划建设雨城港区和汉源港区两个核心港区，以及名山港区和石棉港区两个辅助港区。

在航空方面，针对雅安市在民用机场方面的空白，规划构建“支线机场+通用机场”的“1+6”机场体系，强化航空运输、航空物流、低空旅游和应急救援的能力。

4.2 以川西数字大道带动三区同城化

规划通过打造特色交通道路带动城区同城化，提高交通与城区用地的耦合度。规划提出以现有及规划的干道为骨架构建川西数字大道，串联雅安市的雨城区、名山区和经济开发区3个区，以位于三区中间的光华山作为城市绿芯，打造7个风采多样、特色突出的发展段落，形成一条城野交融、聚集人气、展现雅安市当代城市魅力的公共活力走廊。在各区域依据当地的功能和规划定位，细化规划道路宽度、道路规模、绿化比例等设计条件，使川西数字大道与沿线组团发展相适应。

在交通设施方面，在川西数字大道中构建综合交通廊道，提升绿芯交通服务品质。规划最美绿芯自驾环线，打造雅安市山水自驾游名片；以BRT公交专线、旅游公交、定制化响应公交、产业园区无人接驳车等多种公交方式为人们提供丰富的公交体验；在川西数字大道沿线布设多个公交首末站和综合车场，增强公交设施的支撑作用；提供非机动车道、人行道、慢行驿站等多种慢行设施，以完整街道理念精细化设计道路；结合各组团定位设计特色鲜明的街道断面和街道绿化，塑造特色街区。

图3 川西数字大道沿线交通设施布局图

4.3 增强组团间的联系，打造韧性交通系统

雅安市水系密集，地质活动活跃，各种灾害频发，需要建设韧性交通系统。《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328—2018）规定，“7度地震设防的城市每个疏散方向应有不少于2条对外放射的城市道路”。由于雅安市为组团式布局城市，组团间比较分散孤立，为加强组团间的交通连接，规划在组团间建设不少于3条干线道路，增强组团间的交通连接，以方便市民的跨区出行，提高交通系统韧性。

4.4 从人本主义出发，提升交通服务水平

规划秉持人本主义理念，以人的体验为出发点，通过多种策略丰富交通服务体验、提升交通服务水平。

• 建立多级交通综合枢纽，实现无缝换乘；模块化规划组团，实现组团内职住平衡：规划建立市级—区县级—组团级客运枢纽，综合多种交通系统，实现综合枢纽的无缝换乘。其中，市级客运枢纽包括雅安客运站和名山客运站，集合了铁路、长途客运、公交和慢行交通系统；区县级客运枢纽包括各县长途客运站和城区内两个公交枢纽站；组团级客运枢纽为组团内的公交首末站，围绕首末站提供充足的慢行设施。
• 以15分钟生活圈为基础构建慢行系统：规划打造高品质的15分钟生活圈，形成圈内以慢行为主、以公交为辅的慢行系统；以社区为中心，通过打通断头道路、优化过街设施等措施提升可达性，实现慢行空间与城市特色空间的有机融合。
• 在城区规划多类型绿道，丰富骑行体验：规划配套建设多类型绿道，为人们提供丰富的骑行体验。规划结合青衣江和名山河建设滨河绿道；结合绿芯、蒙顶山和北郊设置山野绿道；结合名山城区配置城市绿道。沿绿道设置绿道服务区和绿道驿站，配套设置骑游设备租售、维修、休憩、医疗保障和游客服务等功能。规划多个绿道与城市道路的接口，方便市民进入绿道开展休闲活动。

结语

当前，全国各地纷纷组织编制新一轮综合交通规划，以求与编制中的各级国土空间总体规划相协调。本文基于国土空间规划体系的新要求，通过梳理相对应的交通规划体系，结合国家最新政策提出践行绿色交通、提高交通与用地的耦合度、加强韧性交通建设、坚持人本主义交通等新理念，并将其应用于雅安市国土空间总体规划的编制实践中。由于篇幅所限，本文仅能列举编制过程中的一些创新点，而对于如何将完整的综合交通系统创新地融入国土空间规划体系仍需进一步研究。

本文刊载于《规划师杂志》2021年23期，欢迎分享。