3300万公顷土地被烧毁，澳林火灾害暴露应急体系短板
3300万公顷土地被烧毁，澳林火灾害暴露应急体系短板
2019年7月至2020年初，澳大利亚发生了一场史无前例的林火灾害，这场持续数月的林火不仅造成了巨大的人员伤亡和财产损失，还对全球生态环境产生了深远影响。本文将从这场林火的背景、影响、应对挑战及经验教训等方面进行深入分析，为全球自然灾害应对提供重要参考。
这场林火灾害始于2019年7月，持续至2020年初，是澳大利亚有史以来最严重的一场林火。当时，澳大利亚气温异常炎热、空气干燥，林火风险指数达到有记录以来的最高值。据澳大利亚皇家委员会2020年10月发布的《国家自然灾害准备》报告显示，这场林火共造成33人死亡，其中包括6名澳大利亚消防员和3名美国空中消防员，2400万至4000万公顷土地被烧毁，3100多所房屋被毁，100多个地区受到影响，受澳大利亚国家环境法保护的330多个物种和37个生态群落受到威胁，近30亿只动物死亡或流离失所。据估计，澳大利亚财政损失超过100亿美元。
相关研究表明，这场林火产生的烟雾可能导致多达429人过早死亡，促使大气中二氧化碳排放量上升，从而加剧全球变暖、冰川融化和海平面上升，更多物种消失或者濒临灭绝。在生态系统的驱使下，这场林火的影响通过系统的网络效应被不断放大。
灾害系统内各类风险相互耦合
从广义上看，林火的发生受到了全球变暖的影响。自1910年以来，澳大利亚的温度上升了1.4摄氏度，并且，澳大利亚南半部的降雨量一直低于平均水平，澳大利亚持续变暖已然成为一个趋势。在持续变暖的影响下，澳大利亚部分地区的山火季比20世纪中期提前了三个多月，山火季周期明显变长。极端天气显著增加，这直接影响了森林燃烧的计划，减少了规定燃烧对大面积林火的预防作用，缩短了山火事件发生的间隔时间，最终导致澳大利亚在山火应对上的脆弱性变高、恢复力变弱。
虽然塔斯马尼亚大学教授大卫·鲍曼在回应澳大利亚皇家委员会调研时表示：这场林火是一起“黑天鹅事件”，但这只是凭借以往统计数据作出的一种判断。如果立足于整个生态系统的变化来看这场林火，不难发现，澳大利亚林火只是生态系统众多演化中的一起事件，只不过这起事件成为极端天气与森林火灾的典型耦合事件，并造成了广泛的影响。据此，立足系统角度看待不确定性风险是十分有必要的。澳大利亚皇家委员会通过分析这场林火以及澳大利亚自然灾害风险后也得出相似的结论：“现在已经不再适合在不考虑影响恢复力的其他自然灾害和社会压力的情况下，在单一风险水平上评估灾害风险了。”灾害系统内各类风险的耦合和正负反馈俨然已经成为未来应对不确定风险的重要研究对象。
从狭义上看，澳大利亚林火本身就是一场系统性灾害。澳大利亚林火不仅仅是一场发生在森林的火灾，还有成千上万的澳大利亚人在此场林火中受到了影响。森林火灾与社会系统发生冲突，在此起事件中引发了“三断”，即电力中断、通信中断、交通中断。“三断”直接影响了对受灾群众的救援及应急响应。据悉，澳大利亚电网具有非常长的线路，极易受到自然灾害的影响。火灾直接导致28万多户家庭停电。电力中断又进一步引发了一系列连锁反应，首当其冲的就是电信服务。电信服务中断直接导致受灾区域通信不畅，增加了受灾群众在灾难期间获取紧急救援信息的难度，造成林火应对的整体协调行动受阻。
同时，受林火影响部分道路封闭，导致一些消防物资无法及时运送到前线，直接影响前线的打火效率。道路封闭也阻碍了受灾群众的疏散，扰乱了食品等必需品的运输，一些城镇甚至难以获得水、食物、医疗用品等生活必需品。可见，系统性灾害不仅仅是对国家协调能力的一种考验，也是向基层社区抗灾能力提出的一种挑战。
应对能力仍需提升
2019年澳大利亚山火季充分考验了澳大利亚的风险应对能力。一方面，此次山火季不仅发生了前所未见的森林火灾，在此期间，澳大利亚在严重干旱的影响下还受到热浪、冰雹、洪水等多种灾害的影响，多种自然灾害耦合发生加剧了澳大利亚风险应对资源的紧张程度。由于澳大利亚地广人稀，同一时间可调配的消防员、直升机、运输车辆等资源是非常有限的。因此，面对如此大面积的林火，消防人员主要采取轮班制开展火灾应对，但此次林火持续时间较长，长时间的轮班工作导致消防员身心俱疲，直接影响了消防员的职业健康。
为了弥补消防力量不足的缺陷，志愿者在此次林火应对中也扮演了重要的角色，承担了较大部分的消防工作。并且，澳大利亚政府考虑到大多数志愿者面临财务危机，在林火应对的中后期专门发布了一项志愿支付计划以消除志愿者的后顾之忧，从而保障志愿力量在此次林火中发挥作用。
另一方面，虽然澳大利亚应急管理部门承担了大部分的协调工作，但各州和地方政府、志愿组织和力量的应急响应机制、专业水平不完全统一，给澳大利亚协调各方资源和力量带来困难。这是澳大利亚难以快速凝聚力量集中应对跨区域自然灾害的重要原因。澳大利亚皇家委员会在其事故调查中发现，不同行政管理区域在设备、技术、培训、流程和合作协议方面都存在差异，致使不同行政管理区域的救援人员很难形成有效的合作，其中最显著的表现就是不同参与主体间的信息共享存在明显差异。
首先，在数据获取上各州和地区使用的方法不同，获取的数据也有出入，这导致决策者很难快速准确掌握林火的发展情况，亦无法有效地对灾难作出准确的评估。其次，救援力量间的信息共享也存在障碍，不同的无线电供应商、不同的信息系统、不同的通信频率以及不同的合作协议都造成火场上各力量信息共享的阻碍，甚至在同一个行政管理区，各机构使用的无线电网络也不同，通信设备在当时无法真正发挥作用。此外，参与救援的社会志愿团体与消防和应急部门之间的协调和沟通也不理想。社会志愿团体与政府力量的培训和技能存在差异，大部分志愿力量会依靠自己的设备和经验，多样化的救援模式和方法导致各力量间存在信息认知共享难度以及合作屏障。
澳大利亚皇家委员会表示，面对愈来愈频繁和强烈的自然灾害，各行政管理区应该通力合作实现战略性决策和资源共享。
以确定性框架应对不确定性系统风险
这场大规模林火既是系统性风险的“果”，又是造成系统性风险的“因”。此场林火警示我们，应对系统性灾害需要在指挥体系、综合协调、信息共享、公众预警等方面做好充分准备，形成具有韧性和适应性的确定性框架以应对不确定性的系统风险。
在指挥体系上，应充分形成统一指挥、集中决策的前后方部署格局，后方充分发挥统筹协调作用，集中各方力量为前方突发事件应对提供必要的支持和保障。必要时，后方支持应先于前方需求，具有一定的预判性。在此次林火应对中，各州和地方政府由于启动紧急状态的条件较为模糊，导致无法及时利用澳大利亚政府的可用资源，甚至于部分澳大利亚政府的可用资源一直未能提供。
在综合协调上，强调对应急组织体系内关键部门、力量团体的控制、管理与监督，通过构建网络中心化结构强化对多元主体的统筹协调。网络中心化是应急组织体系内由不同成员单位通过密切的沟通和合作形成的中心化结构，重点负责对整个应急组织体系内的信息、力量、资源进行统筹、策划、分配和实施监督，实现对应急组织体系的全局把控和部署。例如，澳大利亚跨军种事件管理体系中的联络官在跨区域突发事件应对中承担主要协调职能。
在信息共享上，通过建立统一的信息共享机制和平台，设定统一的通信方式和渠道，掌握应急组织体系内各主体的行动状态和灾害态势，融合多源信息开展决策研判，提高对跨区域风险实时分析的准确性。同时，通过应急准备期间的演练培训、交流合作等方式提高各参与主体间的信息共享和沟通能力，提高各主体间的信息认知共享水平。
在公众预警上，澳大利亚皇家委员会总结的重要经验之一就是要构建全国统一的空气质量实时监测体系，推出全国一致的灾害预警系统，在全国范围内告知公众相关灾害信息，以确保各区域受保护公众接收灾害信息的一致性。在国家层面实现跨区域灾害信息发布可以避免不同区域公众间的信息不对称，减少恐慌和不必要的舆情。此外，澳大利亚林火应对的又一个经验教训是加强基层社区的抗灾能力，这与我国鼓励增强基层应急管理能力的理念一致。加强教育是给基层社区赋能的重要方式，同时不同社区还需结合人口差异和文化特色在统一的突发事件应对战略目标下提升各自的危机应对能力。
本文原文来自新浪财经