中国休假制度的演进、困境与优化
中国休假制度的演进、困境与优化
中国的休假制度经历了从“单休”到“双休”，从“黄金周”到带薪年休假的演变。当前，这一制度在保障职工权益、促进经济发展和传承文化方面发挥着重要作用，但也面临着落实不到位、结构不合理等挑战。本文将为您详细解析中国休假制度的历史演进、现存问题及未来优化方向。
休假制度是保障职工休假时间的重要制度安排，目前我国已形成了由每周2天的休息日、11天的法定年节假日以及5—15天的带薪年休假组成的休假制度，年总休假时长达到120—130天。然而，除法定年节假日基本能做到全民休假，休息日和带薪年休假仍未得到很好落实。
2023年7月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于恢复和扩大消费措施的通知》，其中提出的“全面落实带薪休假制度，鼓励错峰休假、弹性作息”引发热议。
近年来，相关部门多次鼓励引导地方制定带薪年休假实施办法，对于休息日和法定年节假日安排也提出许多探索性方案，但休假制度始终难以落实。随着人们对休假需求的不断提高，如何推动休假制度科学性与有效性同步提升，成为迫切的研究议题。
休假制度的功能及我国休假制度的历史演进
休假不仅对个体的劳动恢复、社会融入和自我发展有重要意义，而且对社会整体的经济和文化建设也发挥着重要的作用。
就个体而言，劳动者通过休假休息和放松身心，通过休假融入家庭、进行社会交往，并且可以利用休假时间更好发展自我、实现自我。
就社会整体而言，一方面，人们可以利用假期享受休闲生活，旅游购物，由此而促进了休闲消费；另一方面，传统节日是一个国家或民族历史与文化长期积淀而形成的情感认同。
休息日和法定年节假日：实现休假制度的保障功能
我国最初建立的休假制度主要包含休息日和法定年节假日。新中国建立之初，我国并没有对休息日明确的法律规定，1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》仅规定了公司企业一般实行八小时至十小时的工作制，没有规定休息日，但人们普遍每周工作六天，周日休息，“单休”制度延续和流传开来。
法定年节假日则有明确规定，1949年，政务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，规定了春节、国庆、五一、元旦四个节假日，其中春节放假3天，国庆放假2天，五一和元旦放假1天。
除了休息日和节假日，我国也出现了年假、暑假等特别的休假安排，但这些休假安排无法做到统一、持续地实行，且大多仅面向国家机关工作人员或是特殊工种职工。
整体来看，法定年节假日与“单休”的传统构成了我国建国初期直至20世纪末休假制度的基本框架，虽然休假安排相对简单且标准较低，但能符合当时的社会发展阶段，在生产力水平较低、国内外形势严峻的背景下，人们普遍工作积极性高、休闲意识不强，工人加班是常态，休息日和法定年节假日安排实现了职工休假权的保障功能。
从“双休”到“黄金周”长假：着重发挥休假制度的经济功能
改革开放后，生产方式和生产关系均发生变化，生产效率提高，为增加休假时间创造条件。此外，随着对外开放程度的不断加深，我国融入到经济全球化的浪潮之中，各国相对一致的周作息时间安排也对我国休假制度产生了重要的影响。
基于以上因素，国家开始酝酿将休息日标准提高。1986年，前中国科学技术促进发展研究中心开展了“关于我国缩短工时问题”的研究，先后在全国上千个工业企业和商业企业进行了抽样调查，研究发现，目前我国已具备逐步推行五天工作制的条件，实施五天工作制对我国经济和社会的发展是有利的，该研究成果为我国正式实行“五天工作制”奠定了基础。
1994年2月，国务院发布了《国务院关于职工工作时间的规定》，其中第三条规定“职工每日工作8小时、每周工作44小时”，我国开始实行“大小周”的休息日制度，即“大周”休息2天，“小周”休息1天。一年后，国务院修订了《国务院关于职工工作时间的规定》，规定“职工每日工作8小时、每周工作40小时”，自1995年5月1日起正式实行“双休制”。
“双休制”不仅直接提高了人们的休闲福利，也利于节约生产资源、提高劳动效率。更重要的是，每周两天的休息日直接推动了文旅产业的蓬勃发展，旅游渐渐成为新的国民需求和重要的经济增长点。
为更好地满足居民文娱旅游需要，同时也为了以文旅经济为引擎拉动整体经济发展，1999年国务院修订了《全国年节及纪念日放假办法》，将国庆节和五一节假期增加至3天，加上春节，共有三个小长假，通过调休，小长假连同前后两个周末形成7天长假，即“黄金周”。“黄金周”激发了国民旅游热潮，充分发挥了休假的经济功能，假日经济进入发展爆发期，有效带动了相关地区、相关产业发展，促进了我国产业结构的调整和优化，带来一系列积极作用。
但“黄金周”也产生了许多负面影响，最根本的问题在于“黄金周”旅游的集中性，对资源、环境、公共设施和公共服务造成巨大压力，旅游产品供不应求导致旅游供给质量下降，给人们出行带来了不良体验，突击性旅游消费对经济增长带来的实际效果也受到质疑。长远来看，“黄金周”是度假旅游的过渡形式和初级形式，假日经济对“黄金周”的过度依赖，不利于休假制度经济功能的发挥，休假制度改革势在必行。
从传统节日放假到带薪年休假：兼顾保障功能、经济功能和精神文化功能
随着国民旅游意识增强以及“黄金周”引发的一系列问题不断显现，“黄金周”改革提上议事日程。2007年国务院再次修订了《全国年节及纪念日放假办法》，将五一假期缩短为1天，增加清明节、端午节、中秋节三个传统节日，每个节日放假1天。
如此一来，7天的大长假由原来的三个减为两个，借助调休，还增加了三个小长假，“黄金周”集中休假带来的压力得到了缓解。同时，增设传统节日为法定年节假日，很好地发挥了休假制度的精神文化功能，起到了弘扬传统文化、增强民族认同感的作用。
与此同时，带薪年休假制度也在不断完善，带薪年休假的休假时间灵活，在保障职工休息休假权的同时，也能很好地应对集中休假引发的社会问题，兼顾了休假制度的保障功能和经济功能。
带薪年休假的具体实施办法成型于2007年，与“黄金周”的改革同步，但实际上我国对带薪年休假制度的相关规定可以追溯到新中国成立初期。1952年政务院《关于各级人民政府工作人员休假制度暂行规定的通知》中便有对带薪年休假的规定，但因多种原因未能得到连续施行。此后，虽然国家没有统一的带薪年休假规定，但少数部门和行业制定了带薪年休假实施方案。
整体而言，我国休假制度的演进符合不同阶段的经济与社会发展状况，实现了由单一实现保障功能，到着重发挥经济功能，再到兼顾保障功能、经济功能和精神文化功能的转变，并在实践中改善了集中休假和分散休假的关系，形成了相对合理的休假结构。
然而，休假的供需双方分别是用人单位和职工，二者关于休假问题的立场并不完全一致；就政策制定者而言，则既要考虑过高的休假标准折损生产效率的问题，又要考虑休假对休闲经济发展和产业结构转型升级的重要作用，这意味着休假制度的落实和改革面临着相当大的挑战。
我国休假制度的主要问题以及不确定性带来的现实困境
总体来看，现阶段我国休假制度的问题主要表现在以下三个方面。
第一，由于法律法规的不完备和制度执行不到位，休假制度的保障功能未能完全实现。带薪年休假和法定年节假日的法律位阶较低，且法律责任不完善；每周40小时的标准工时并非源于《劳动法》，而是来自《国务院关于职工工作时间的规定》，“双休”也没有法律依据，可见，目前法律对工作时间和休息时间的定义并不明确；此外，现有休假制度的相关规范缺乏配套的立法措施，且监督检查不力。
第二，假期结构有待优化，休假制度的经济功能未能完全发挥。实行“双休”后，我国的休假总天数便已与国际先进水平接轨，但承担着主要文旅需求的法定年节假日和带薪年休假天数都不多，法定年节假日共11天，且上下两个半年的分布不够均匀；就带薪年休假而言，只有工龄满20年以上的职工才能享受15天的假期。面对居民不断增长的休假需要以及文旅产业的巨大发展潜力，相关部门尝试提高休假标准，除鼓励地方出台带薪年休假的具体办法，也酝酿了一些延长休假时间的方案。整体来看，目前的休假情况不能匹配人们的文娱旅游需求，文旅市场仍有巨大潜力，休假制度的经济功能并没有完全地发挥出来。
第三，过度追求假日的经济价值，休假制度的精神文化功能被忽视。清明、端午、中秋这三个传统节日只有1天的假期，为确保外地工作者能够返乡与家庭团聚，通常通过调休挪用周末的休息时间组成小长假，同时，这也为人们在节假日旅游出行提供便利；作为重要国家纪念日的国庆节更是旅游旺季和高峰，通常通过调休组成大长假以鼓励大众出行、旅游、消费。
传统节日和国家纪念日本是唤起人们民族文化情感、增强民族凝聚力的重要节假日安排，但调休背后映射出的对节假日经济价值的追寻，淹没了其精神文化功能。
休假制度的保障功能、经济功能和文化功能存在的问题是层层递进的，保障功能是休假制度最根本的功能，休假保障的不彻底影响了经济功能和文化功能的发挥，经济功能发挥不力又进一步影响了文化功能的发挥。因此，问题的根源在于保障功能，最直接和最根本的办法应是全面落实休息日和带薪年休假。然而，休假制度的落实一拖再拖，问题始终得不到根本性的解决。休假制度推行和改革的举步维艰不仅是休假相关的各参与主体为其各自利益展开的博弈，也深刻反映着我国社会结构变迁带来的现实困境。
对我国休假制度改革优化的路径思考
新发展阶段的休假制度改革，需要突破传统的确定性思维。确定性的应对策略是提高休假标准，实行强制休假，以确定性消解不确定性，但如前所述，国家层面统一、详细的休假规定无法兼顾各种不确定性因素，制度的稳定性原则也与发展环境的不确定性相悖。应对不确定性的发展环境，需要树立更加开放的思维，对各种不确定性因素做出“不确定性应对”。
因此，休假制度的优化措施应更具“韧性”，以实现更高质量的社会发展和实现人的全面发展为最终目标，在提升职工休假福利的同时，抓住不确定性中伴随风险而来的经济发展机遇，更好地实现休假制度的三大功能。
全面落实带薪年休假制度
1995年我国出台《国务院关于职工工作时间的规定》后开始实行“双休制”，而带薪年休假在2007年《职工带薪年休假条例》出台后才正式实行，在落实休假制度时，“双休”理所当然地被当作首要目标。但相较而言，休息日每年有104天左右，带薪年休假却只有5—15天，推行阻力小，且带薪年休假具备灵活性，更能应对当前不确定性的发展环境，满足职工多样化的休假需求。因此，应将带薪年休假作为落实休假制度的突破口，首先落实带薪年休假制度，后续随着经济水平提升和人们休假意识的提高，再逐步落实“双休”。
落实带薪年休假制度的关键在于，取消工资补偿年休假和职工自愿放弃年休假的规定，实现强制休假。关于工资补偿和自愿放弃休假的规定源于《职工带薪年休假条例》，这两项规定不仅使得带薪年休假的性质成为“员工福利”，而非不可侵犯的权利，同时也为用人单位忽视职工年休假提供了可能性和空间。只有取消这两项规定，才能更好地向社会传达强制休假的决心，也能为司法解释提供法律依据，有力推动带薪年休假落实。
此外，带薪年休假制度还应规定以尊重职工意愿为确定年休假安排的首要原则，具体而言，带薪年休假的安排以职工为主，职工提前向用人单位提出休假规划，用人单位在确定年休假安排时以职工意愿为先，不能强制职工年休假与单位同步，以避免出现用人单位在销售淡季强制集体休假的情况。确保职工能够自主安排年休假，也为取消调休奠定基础。
考虑增设部分传统节日和国家纪念日为法定年节假日
从制度设计上看，我国目前的休假制度完善且结构合理，但在实践中却因休息日和带薪年休假的落实不力，导致制度功能的发挥过度依赖法定年节假日。因此，在制度优化的过程中，应在落实带薪年休假的基础上，重点关注制度结构的调整，处理好法定年节假日与带薪年休假的关系，减少法定年节假日承担的压力。
相较于提高带薪年休假标准，增设法定年节假日更容易破解当下休假制度面临的困境，第一，分散的带薪年休假固然有许多优势，但集中的法定年节假日也有其不可替代性，集中休假的刚性特征确保除特别工种、特别行业必须要求节假日上班外，基本实现全民休假，为家庭共同出游创造条件；第二，法定年节假日中的传统节日和国家纪念日承载着民族优秀文化传承功能，具有重要的精神文化功能；第三，我们不能忽略假日经济对激发消费潜力的巨大作用；第四，相较于提高带薪年休假标准，增设法定年节假日的改革阻力要小得多。
目前，法定年节假日的一个突出问题是全年内分布不平衡，七个法定年节假日中，有五个都分布在上半年，因此可以考虑增设七夕节和抗日战争胜利纪念日为法定年节假日，七夕节和抗日战争胜利纪念日都在下半年，增设二者为法定年节假日能够平衡节假日分布。此外，增设七夕节和抗日战争胜利纪念日为法定年节假日有利于发挥休假制度的精神文化功能，七夕节放假顺应时代潮流，有利于文化内涵与时代精神的结合，也有利于激发消费潜力。抗日战争胜利纪念日是国家重要的政治性节日，具有很强的政治价值，抗日战争胜利纪念日放假能引导人们铭记历史，缅怀先烈，不忘国耻，砥砺前行。
取消调休，鼓励弹性休假
调休的目的在于组合出小长假，方便人们在节假日出行，但与此同时也可能打乱人们正常的工作节奏，带来许多负面影响。带薪年休假能够从根本上解决调休带来的问题，全面落实带薪年休假后，职工便能通过安排带薪年休假自行搭配节假日小长假，满足个性化的休假需求。
除了带薪年休假，弹性休假也可以替代调休的功能。2023年7月国家发改委发布的《关于恢复和扩大消费的措施》中提到“鼓励错峰休假、弹性作息”。国家鼓励弹性休假是由于其独特的优势，首先，弹性休假能更好地适应不同的工作节奏，满足人们对灵活休假时间的需要；其次，弹性休假可以降低集中出行压力，不仅为人们避开出行高峰创造条件、提升了人们的旅游和消费体验，也分散了景点和商圈的集中客流压力，有利于文旅市场运转更加平稳有序，很好地发挥休假制度的经济功能；此外，弹性休假也能更好适应不确定性的发展环境，为用人单位和职工提供更大的选择空间，有效应对劳动时间和空间不确定性带来的情境性困境。
为更好地鼓励弹性休假制的实施，可以选取一些地方和企业错峰休假、弹性休假的具体实施办法作为典型案例，挖掘其实施方案的合理性，为其他地方和企业提供经验借鉴，在全社会形成鼓励弹性休假的氛围。
引导人们正确认识休假，树立科学的劳动-休闲观
随着经济发展和社会进步，人们的美好休闲生活需要日益增长，但我国素有劳动光荣的传统，人们普遍重视工作胜过重视休闲，在职场上，依然有很多职工通过牺牲休假时间来获取老板的赏识和加班工资，因此，引导人们形成正确的劳动-休闲观念是很有必要的。
观念的引导不能仅通过观点的宣传来实现，还要通过具体的政策传递和引领价值，进而引导形成良好社会风尚。目前推行的节假日高速公路免费、大型人文和自然景区免费的政策一定程度起到了这样的作用，通过交通和门票免费的政策鼓励人们出游，带动经济发展的同时，也强化了节假日旅游的观念。当然，这些政策主要考虑的是旅游出行，目的在于实现“以旅促商”。为更好地实现价值引领作用，可以推行周末地铁、公交免费的政策，鼓励人们在休息日走出家门，走向自然，同时也使周末休息的观念深入人心。
此外，可以通过鼓励推出周末和节假日高铁、动车家庭优惠套票等举措，引导人们与家人共同度过假日时光，促进家庭幸福。周末和节假日公共交通免费或优惠等政策看似简单，但无论是从当前还是长远来看，这些政策都是必不可少的，我们生活在一个不确定性的时代，愈加激烈竞争是必然趋势，或许未来真正需要忧虑的不是法定休假时间太少，而是人们出于工作压力宁愿不休假。节假日高速路免费、周末公共交通免费等政策的目标不仅在于促进刺激文旅经济发展，更在于引导人们树立起科学的劳动-休闲观念，工作不是只有压力，生活也不是只有工作，人们可以在工作中实现人生目标和自我价值，也能够在休假中尽情享受美好的休闲人生。
本文原文来自《南京社会科学》2023年第9期