城市TOD战略的公共参与机制探讨
城市TOD战略的公共参与机制探讨
城市TOD战略的决策与实施是多元主体协商合作的结果，其战略实施的持续性有赖于领导力和愿景长期稳定、强大的制度保障、政府和参与机构间的有效协调、包容且有效的社区参与。其中，社会治理视角下的公众参与可以说是TOD战略实施的最后一环，明晰公众参与的角色作用，设计有效的公众参与机制，有助于提升公众的参与感、获得感，促进TOD战略愿景的实现。
背景
TOD(Transit-oriented development)即以公共交通为导向的城市发展模式，是从规划、设计、建设、运营、管理等方面实现城市可持续发展的重大战略，影响到城市出行环境的方方面面。从空间治理机制建设角度，为提升TOD战略决策的科学性、完整性，为推进其实施提供必要的支撑和保障，有必要梳理与TOD战略决策与实施相关的社会多元主体，并以有效的告知、咨询、协商等沟通手段，促进社会公众参与TOD共建。因此，课题开展了TOD战略的多元主体参与机制研究，其中既包括公共交通决策与实施的管理方、咨询方、建设方、运营方，也包括社会公众。
基于文献综述、案例调研及相关方采访，课题组梳理了TOD战略的多元主体参与机制并开展了试点实践。
多元主体参与机制梳理
课题组从制度、主体、组织方式等角度对多元主体参与机制进行归纳。结合北京、上海等地的实践特征，课题组将公众参与机制归纳为制度引领、主体协作、公众参与三个层面。
制度引领
TOD公众参与工作以《城乡规划法》和城市总体规划为首要依据。根据城市规划编制层次、规划管理制度、土地开发利用机制，建设促进多元主体协同的政策与管理制度、流程，搭建公众献言献策的渠道与反馈流程。近年来，北京、广州、洛阳、宁波、上海等地在轨道交通方面出台统筹指导、综合实施相关政策，规定组织架构、审批流程、责任边界与工作要求，如北京的《北京市轨道交通场站与周边用地一体化规划建设实施细则（试行）》。在公众参与方面，北京市出台《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》。该办法明确，责任规划师是由区政府选聘的独立第三方人员，为责任范围内的规划、建设、管理提供专业指导和技术服务。责任规划师制度有助于推动规划落地与精细化设计，助力基层治理的最后一公里。
《北京市轨道交通场站与周边用地一体化规划建设实施细则（试行）》
2022年12月，北京市政府办公厅印发《北京市轨道交通场站与周边用地一体化规划建设实施细则（试行）》，提出了有层次、分阶段地开展线路一体化规划、场站一体化方案和工程一体化设计等前期工作，明确了各层级工作的编制内容、审批流程和成果作用。轨道交通与周边用地一体化工作是深入落实《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，推动轨道交通与城市功能的有机融合，推动轨道交通与周边用地高效整合的重要抓手。
主体协作
TOD战略的实现需要规划、设计、投资、建设、运营等工作环节的相关主体之间协商配合。有必要促进自下而上、自上而下的充分交流反馈，引导城市中各种利益相关方和各个层面进行对话，从而推进专业技术、管理环节、公共资源的协同配置。
为推动TOD战略制定与实施，地方政府多以政策形式明确参与TOD战略的多元主体身份与权责范围。
总结起来，主体协作模式可以概括为4个特征：
政府部门主导
政府部门的重视、有效的协调和监管是TOD成功实施并取得预期效益的关键。公共交通如轨道交通项目的申报立项与建设、资金计划、规划设计、土地出让、产业导入、工程许可、运营管理等各个环节分别由规划和自然资源、发改、财政、招商、住建等部门或轨道建设主体运作。为促进政府部门的协同，多个城市建设公共交通领导小组，或成立专门的综合管理机构。
咨询机构协同
TOD战略要求居住、办公、商业、公共空间等用地的混合使用设计，使其与公共交通设施形成有效整合的综合性社区，其实施涉及产业、规划、策划、交通、建筑及景观设计、经济等专业领域，咨询机构在其中发挥重要作用。咨询机构的全流程参与、配合，有助于专业技术要求与管理流程相互协同，进而提升土地、投资与时序的综合效益与实施效率。
实施主体统筹
实施主体全链条参与公共交通项目的申报立项与建设、资金计划、规划设计、土地出让、产业导入、工程许可、运营管理等各个环节，因此TOD实施主体应具备与各咨询、管理机构综合对接、意见统筹的能力，作为TOD实施效率与综合效益提升的机制保障。
社会资本联合
TOD战略强调在大容量公共交通沿线和站点步行可达性高的范围内进行适度的高强度土地开发，其实现不仅需要规划等专业技术的引导管控、政府的管理协调，也需要包括土地使用权所有者、实施主体、投资主体等市场要素的参与。在TOD战略实施中，引入社会资本、采用联合开发等模式，有助于为TOD提供更多的韧性与可能性，有助于发挥轨道交通对周边资源的正外部效应。
公众参与
为充分收集公众需求、吸纳公众意见建议，TOD战略决策过程中通常会将公众行为与意愿数据纳入分析。按公众参与深度的不同，可以将公众参与方式大致分为两类。
其一，采用自然观察、场地跟拍、大数据分析等技术手段，获得“用脚投票”的公众行为数据，基于此进行公众需求与意愿分析。该方式有助于快速获取、整理大量个体数据，形成面向一定区域或较大规模人群的分析结论。
其二，采用调研、访谈等工具，直接获得基于个人体验的公众意见建议。这一方式耗时较长，但有助于提升公众参与深度，增加分析结论的科学性、可靠性，提升公众的参与感、获得感。
考虑到社会公众普遍缺乏对城市规划、公共交通等专业技术或投资、建设等专业领域的认知，参与领域、话题和形式存在客观局限，第二种方式在TOD战略中的应用较为少见。课题组针对这一情况，开展试点实践，并形成了围绕TOD战略议题开展公众调研的工作经验。
议题选择
选择公众有感知度的议题，借助有参与感的沟通方式和工具，并规划切实的意见传达与反馈机制，将公众参与落在实处。适合公众参与的议题包括交通方式选择、出行需求与体验、公共空间环境与服务设施提升等。
参与工具
根据谢里·安斯坦（Sherry Arnstein）提出的公众参与阶梯，结合国内公众参与的相关实践，总结公众参与的四个维度，分别为告知（Informing）、咨询（Consultation）、协商（Negotiation）、共建（Partnership）。基于实践经验与文献综述，课题组形成公众参与工具列表，以支撑开展不同维度的公众参与实践。
公众参与试点实践
为探索TOD战略的公众参与深度、可行性，课题组开展公众科普、数据分析、受众采访、问卷调研等多类型的活动，收集公众意见及愿景。
问卷调研
课题组采用“线上+线下”问卷调研方式收集公众对公共交通出行体验的意见建议。问卷收集到公众对私家车、常规公交、快速公交（BRT）、地铁普线等不同交通方式的使用频次、体验反馈和意见建议，请公众按重视程度对各类公共交通平均速度、使用体验、换乘效率等因素进行排序，并完成了多次面向TOD的绿色出行方式转移行为调查，为基于受众体验优化公共交通规划及服务提供参考。问卷同步征集公众对北京实施TOD战略的期待，形成了公众包容、智慧创新、文化风貌、政务保障、多元交往五项主要的公众愿景。
出行方式转移行为调查工作路线
站点周边空间环境提升的公众参与试点活动
结合北京市责任规划师制度推行与小微公共城市空间更新实践，课题组依托北苑地铁站、东四地铁站站点周边空间环境提升工作，开展了TOD公众参与活动，形式包括现场场景搭建、站点流调、问卷调查、深度访谈、场地跟拍、社区座谈等。综合公众意见、出行大数据与12345热线信息分析，形成公众对两处TOD站点周边环境出行体验、需求与愿景的综合分析。
北苑地铁站调研现场
东四地铁站调研现场
北苑地铁站问卷调研结果
东四地铁站热力图分析
依据调研结果，得知人群诉求主要集中于：地面铺装的整体铺设修缮，排水、积水问题解决，功能区分与人车分流，基础设施设备改善，无障碍设施水平提升、夜间出行安全提升等。由此形成对地铁站周边公共环境的更新愿景：优化流线，改善基础设施的功能性问题、改善站点周边景观条件、以TOD站点入手激发区域活力。
基于公众参与试点活动结论，结合责任规划师和专家团队的共同设计、论证，2023年国庆前夕，东四地铁站口公共空间改造竣工。改造方案重新划分场地流线与功能，依据不同人群的使用需求，以地面铺装和绿地、座椅等服务设施划定分区，使得通行、休憩、活动、停车等需求各有场地、各行其道，并以分时使用策略，满足地铁乘客、周边居民、游客访客、商户员工等群体的多元诉求。同时，将东四北大街、朝阳门内大街至东四头条段的部分历史街景影像图，抽象转化至穿孔钢板，形成历史影像廊架，兼具展示东四文化和消隐市政箱体的功能。经过改造，原空间交通无序、分区不明、文化特色不足的问题得到解决，形成了兼具文化展示和户外活动功能的全龄友好小广场。
同期，北苑地铁站口公共空间提升项目逐步孵化中，期待以站点周边更新撬动北苑地区城市设计与活力提升。
“公交变革、有你有我”公交爱好者联盟公共参与活动
课题组结合北京公共交通系统客流自2015年起呈现双下降的趋势，对当前公共交通发展普遍存在的现象与问题与“公交爱好者”进行了深入沟通交流。公交爱好者群体既是准专业群体，能针对公交问题提出相对理性的见解，同时作为群众自发组织，能够真实地反映广大群体的意见，可以为相关规划战略和策略的制定提供有利支撑，提供良好的群众舆论导向。
左右滑动查看更多
现场交流照片
面向公交迷群体代表的公共参与活动旨在为北京市民提供更优质的出行体验，为普通社会群体提供良好的公众参与渠道，共同描绘北京市未来公共交通出行的美好愿景蓝图。活动中各位公交爱好者讲述了自己与公交结下情缘的故事，介绍公交爱好者组织目前的发展情况，从各自的角度讲述了近年来公交发展值得赞赏之处以及当前公交发展所遇到的痛点、难点，从线路设置和调整、京津冀协同、多元化服务、公众参与和集团管理等方面提出意见和建议。
轨道交通一体化主题展览开幕
近年来，北京市持续推进轨道交通一体化工作，形成了一批有典型性、示范性的轨道与城市一体化发展实践案例，积累了相关的技术、政策与组织经验。为面向行业、公众展示轨道交通一体化工作面貌，传播科普知识与凝聚共识，融入TOD战略共谋、共建、共享理念，北京市规划和自然资源委员会、京投公司等多家单位共同组织轨道交通一体化工作主题展览。
2023年11月11日，“拥抱城市——北京市轨道交通一体化展”在北京市规划展览馆开幕。展览汇集了轨道交通工作的管理、咨询、投资、运营各方力量，发挥了促进行业对话与公众科普的平台作用，创新了面向社会宣传交通规划、轨道建设等专业内容的方式方法，吸引了大量专业机构和公众参观、互动，形成了热烈的社会反响。
结语
传统认知上，TOD是城市层级的宏观发展战略，而公众参与是社区层级的微观行动。如何看待TOD战略中的公众角色，是摆在课题组面前的挑战之一。从空间治理视角出发，回归“人民城市”的本心与主旨，课题组从探索性的问卷调研和主体访谈出发，逐步深入到面向公众的采访、参与式设计，进一步加深了对TOD战略多元主体协同机制的理解，也在北京市责任规划师制度、轨道交通一体化政策等创新机制的助推下，通过一场场活动、展览，将TOD战略的专业内容引入了公众视野，并有幸见证了公众孵化下的轨道站点出行环境的提升。课题开展进程陪伴了首都TOD战略发展中公众参与的不断深化、扩大，更加坚定了课题的持续研究方向与动力。同时，基于前期公众参与试点活动，课题积累形成了公共交通领域的公众参与工作经验，以期为后续的社会实践提供参考。