BBNJ协定与国际海底法律制度的互动及其对BBNJ协定实施的影响

BBNJ协定与国际海底法律制度的互动及其对BBNJ协定实施的影响

导读：《联合国海洋法公约》下关于保护和可持续利用国家管辖范围以外海洋生物多样性的协定（BBNJ协定）于2023年6月19日正式通过。该协定旨在确保国家管辖范围以外（ABNJ）海域中海洋生物多样性的保护与可持续利用。尽管BBNJ协定常被称为“公海条约”，但其适用范围不仅限于公海，还包括国际海底（即“海区”）。本文分析了BBNJ协定与《海洋法公约》下海区法律制度之间的法规重叠，并探讨了这种重叠对BBNJ协定实施的可能挑战。

2023年6月19日，《联合国海洋法公约》下关于保护和可持续利用国家管辖范围以外海洋生物多样性的协定（BBNJ协定）正式通过。该协定旨在确保国家管辖范围以外（ABNJ）海域中海洋生物多样性的保护与可持续利用。尽管BBNJ协定常被称为“公海条约”，但其适用范围不仅限于公海，还包括国际海底（即“海区”），这一点在谈判过程中以及后来的学者和实践者的讨论中并未得到足够关注。

BBNJ协定涵盖四大主要活动或要素：海洋遗传资源（MGRs）、区域管理工具（ABMTs，包括海洋保护区）、环境影响评估（EIAs）以及能力建设和海洋技术转让。尽管BBNJ协定有权监管海域内的生物多样性保护，但国际海底管理局（ISA）则负责管理同一区域内的非生物资源。然而，BBNJ协定并未详细解决其与《海洋法公约》下海区法律制度的交互可能引发的冲突，也未提供具体规则。

实际上，“海底”与“公海”之间存在法律上的分隔，包括对生物资源和非生物资源的不同保护和开发。然而，在实践中，例如深海开采活动对水面以上的生物多样性及其栖息地造成了显著负面影响，尽管这些活动主要发生在海底，但其操作设备却位于公海上。这种法规重叠需要得到进一步解决和管理，以确保BBNJ协定的有效实施和海洋环境的持续保护。

BBNJ协定尚未生效，但认识和解决上述挑战至关重要。本文重在分析BBNJ协定与《海洋法公约》下海区法律制度之间的法规重叠，并探讨了这种重叠对BBNJ协定实施的可能挑战。

图源：绿会融媒 摄影：Syying

BBNJ协定实施面临的挑战

《联合国海洋法公约》下的国际海底管理局（ISA）和BBNJ协定分别管理着海区内的矿物和生物。尽管两个法律制度在同一海域内有权，但它们并未协调一致，未解决这两个制度的连接和互动方式，也未就它们如何在实践中共同实施达成一致。

BBNJ协定第5条规定，其解释和适用应与《海洋法公约》保持一致，并且不应削弱其他相关的法律框架和机构，促进其与之的一致性和协调。因此，BBNJ协定包含了对两个法律制度的协调一致性和合作的义务。

然而，尽管整个BBNJ协定可能在生效后具有约束力，这些具体条款可能不具备约束力。例如，这些义务缺乏具体的操作规范，即如何执行所需的行为，因此依赖于缔约方的解释和自由裁量权，可能产生冲突义务和不确定性。

此外，这些义务属于“尽职义务”性质，意味着它们是行为义务、而非结果义务。国家必须在其国内体系中采取步骤，如行政程序和合作和解释所需的执行机制。在这种情况下，国家有义务采取措施，以合作和协调这些协定，但实际上并不需要实现这些结果，特别是因为这些义务依赖于上述的解释和自由裁量权。

上述法律制度的相互关系，尤其是协定未能充分解决的问题，可能在实践中阻碍BBNJ协定的遵从和实施。以下将重点分析其中一些突出的挑战。

图源：绿会融媒

环保义务的低门槛

首要的直接挑战是海域法律制度对BBNJ协定中环保义务的影响。BBNJ协定在多个程序和实质性要求上设定了比ISA更高的环境保护标准。例如，BBNJ协定对环境影响评估（EIA）设定了更高的标准。然而，由于ISA尚未建立有效的环境保护实施标准，不清楚缺乏环境影响声明（EIS）或未在申请中包括这些声明的后果。

然而，如果根据ISA框架进行的EIA可以被视为与BBNJ协定下的EIA“等同”，或者如果处理的潜在影响低于BBNJ协定的监管门槛，后者则不适用。这意味着环保门槛降低可能影响在海域采矿场周围批准区域管理工具（ABMTs）。

BBNJ协定和ISA法规之间存在的内在冲突，反映出两个竞争目标之间的矛盾——ISA的主要目标是促进矿业开采，而BBNJ协定的主要目标是环境保护。虽然ISA被赋予这两个目标，但其实践可能显示出其倾向于促进探索和开采。

ISA职权和机构重叠的变化

第二个突出的直接挑战是ISA职权和能力的可能扩展或缩减。例如，BBNJ协定未来的缔约方会议（COP）在批准涉及ISA矿区的海底或水域管理工具（ABMTs）时，必须与ISA等协商。BBNJ协定在海域内的应用明显允许ISA参与上述海底或与生物有关的活动的规范。

然而，如果海域通过BBNJ协定进行监管，则ISA的职权可能会减少。例如，根据BBNJ协定生效后，承包商的环保义务将根据该协定而不是ISA的框架规范。

尽管BBNJ协定要求与《海洋法公约》第XI部分等其他法律工具的和谐解释，但在实践中，这两者之间可能存在冲突或重叠，不可能在不损害任何一种工具的情况下进行解决。

BBNJ协定实施面临的间接挑战

BBNJ协定的实施或遵从面临着一些间接的挑战，这些挑战并不直接涉及海域的法律制度或BBNJ协定的正式法律制度，但它们与同一海洋区域或过去关于该区域监管的经验相关，因此在本分析的背景下具有重要影响，并且至少应该得到承认。

第一个突出的间接挑战是海域和扩展大陆架（CS）之间的关系，扩展大陆架位于国家管辖之下。《海洋法公约》允许拥有广泛大陆架的沿海国家将其大陆架延伸至200海里以外，一般上限为350海里，待提交信息给大陆架界限委员会（CLCS）审议。海域从大陆架结束处开始，包括适用时的扩展大陆架。然而，直到所有相关沿海国家确定其大陆架200海里以外的外限，海域的范围（以及BBNJ协定在海域中的适用）仍无法确定。

迄今为止，已有103个提交案件提交给CLCS。CLCS已为40个提交案件提出了建议（约40%）。只有在12个案例中（约12%）相关沿海国家提交了确定外限的地图。这意味着海域的范围仍然大部分未知。海域的大部分最终将受国家管辖，而非国际监管。由于BBNJ协定也适用于该海域，这将阻碍其实施，可能侵犯沿海国家的主权权利并减少适用区域。

此外，扩展大陆架内的活动，如深海矿山（DSM）操作，将影响公海的ABMT。如前所述，由于这些区域的连通性，国家管辖范围内的活动可能会影响上述水柱的保护工作，例如导致污染和其他环境破坏。因此，扩展大陆架的海底开采将影响并阻碍BBNJ协定的实施。

图源：绿会融媒

海域活动中的利益分享反对

另一个间接挑战是与海域法律制度以及特定于该区域的法规，尤其是关于分享深海矿山操作利益的经验有关。我们应该从关于UNCLOS第XI部分的实践中吸取教训，尽管这一问题在BBNJ协定的谈判和通过后的讨论中未引起足够关注。

BBNJ协定包含关于公平分享利益、能力建设和技术转让的详细规定。例如，它包括关于分享从涉及MGR的活动中产生的利益，包括分享财务收益的规定；关于能力建设的规定，包括金钱贡献；以及关于技术转让的规定。这些方面可能对BBNJ协定的遵从构成挑战，正如它对UNCLOS的生效构成挑战一样，因此我们应该从过去的经验中学习或至少承认这些挑战。

UNCLOS包含关于从海域活动中公平分享利益、向发展中国家转让技术和能力建设的规定。许多工业化国家反对海域的法律制度，并拒绝批准UNCLOS，延迟其生效，主要是由于对技术转让的强制性要求和对制度机构的金融贡献要求。这一问题通过第XI部分协议得到解决，移除了一些争议方面，如对企业的资助，ISA作为其执行职能的机构，并显著减少了其能力或发展中国家获取海床相关技术的能力。

以上的反对UNCLOS第XI部分的行为发生在公约通过后的过程中。在BBNJ协定方面也可以出现类似的情况，换句话说，国家可能会反对相关BBNJ协定的条款，特别是与技术转让有关的条款，即使在文本通过后。BBNJ协定的谈判协议尚未公布，因此很难确定这些问题的影响。此外，除了英国外，签署国在签署时并未发表声明，因此在BBNJ的背景下评估各国立场的难度较大。

可以从以往的实践和立场中推断出，这些问题也将阻碍BBNJ协定的遵从。然而，可以认为，如今国际社会对技术转让和能力建设等问题的接受程度要高得多。尽管如此，在BBNJ协定的谈判中似乎并未充分考虑这些挑战，这至少应该得到承认。

该文结论

BBNJ协定是国际法中的一项具有里程碑意义的协议。该协定包含了广泛接受的原则，但也包括了跨代权利等创新概念。尽管BBNJ尚未生效，我们现在已经能够识别出一些可能在未来阻碍对新协定遵从的方面。

尽管该协定表面上适用于国际海底和其上的水域，但未明确涉及现有法律制度或机构框架的重叠。未能提及或认可公海与海域之间以及勘探与开采活动与海洋环境保护之间的连通性，对BBNJ协定的实施构成一些挑战，并可能阻碍合作。必须认真考虑这些挑战，并加以足够的解决，以促进各国的合作与遵从，并确保对海洋环境的实际保护。

该研究突出了BBNJ协定与海域法律制度的关系，并就这些法律制度在实践中的连通性和互动进行了分析。在该文本通过但未生效之际，现在是时候考虑这些挑战了。

经费来源

这篇文章末尾声明了经费来源：这项研究作为DEEP REST项目的一部分，得益于2020-2021年Biodiversa和Water JPI联合研究项目的资助，具体项目为BiodivRestore（GA N°101003777）。此次研究的资助来自欧盟及以下各国机构：法国国家研究机构（ANR-21-BIRE-0003）、比利时VDI/VDE-IT、德国、爱尔兰、葡萄牙科学与技术基金会（Fundação para a Ciência e a Tecnologia）、葡萄牙亚速尔群岛科学与技术基金（Fundo Regional para a Ciência e Tecnologia，简称FRCT）以及西班牙国家研究机构（State Research Agency，简称AEI）。

感兴趣的读者可以参看全文：

Friedman S. The interaction of the BBNJ agreement and the legal regime of the Area, and its influence on the implementation of the BBNJ agreement[J]. Marine Policy, 2024, 167: 106235.

https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0308597X24002331