国土空间规划落实可持续发展目标的潜力评价——以华东地区为例

国土空间规划落实可持续发展目标的潜力评价——以华东地区为例

2015年，联合国提出了2030可持续发展议程，包括17个可持续发展目标（sustainable development goals, SDGs）以及169个子目标。中国积极响应号召，提倡可持续发展目标与相关领域的衔接。在此背景下，国土空间规划作为统筹全域资源的手段以及我国城市与区域可持续发展最重要的指导性规划，有否以及能否系统落实可持续发展目标急需系统研究。

本研究以不同层级的规划编制指南文本作为评价数据来源，通过对文本数据进行分析，探索以下两个问题：（1）国土空间规划能否落实可持续发展的不同目标？（2）不同层级国土空间规划对可持续发展目标的落实是否存在差异？研究规划编制指南中对各项可持续发展目标的响应情况，能够揭示当下我国规划体系的关注重心，进而更好助力中国国土空间的可持续发展。

衡量可持续发展目标落实情况的评价体系构建

本研究以华东地区为例，收集6个省份的省、市、县（市县）层级最新的国土空间规划编制指导文件10份（表1）。部分省份会将市、县层级合一编制为市县级编制指南，此类指南合入县级统一计数。本文将所有指导文件统称为“指南”，并将不同层级国土空间编制指南以“省级指南”“市级指南”“县级指南”代称。

三个维度

国土空间规划编制指南对可持续发展目标的落实评价体系主要分为覆盖度、传导度、执行度三个维度。（1）覆盖度指标涵盖关键词频次和关键词涉及的数量占比两部分，对省级指南文本中关键词句在17个总目标、169个子目标中的覆盖情况进行分析；（2）传导度指标涵盖对总目标的传导度和对子目标的传导度两部分，主要通过纵向对比各层级指南对可持续发展目标的提及频次与具体涉及内容，衡量不同层级指南的上下层传导是否良好实现；（3）执行度指标通过对总目标及子目标的执行程度进行专家打分赋值来判断。后续研究采用统计分析的量化方法，实现可持续发展目标的“覆盖度-传导度-执行度”评价体系构建。

基于质性研究与定量统计的综合评分方法

研究对10份指南文本信息在Nvivo 11软件中进行质性分析：（1）编码：选取文本中最核心的编制原则、编制内容和附录内的指标体系三部分作为分析文本，对其中与SDGs相关的关键文本进行标注编码，共获取关键词句3 773个；（2）节点设置：在Nvivo11中设置一级节点与二级节点，分别对应17个SDG总目标以及各自下属的169个SDG子目标；（3）归类：将关键词句纳入相对应的节点分类中，进行编码归类；（4）统计：逐一统计和各SDG子目标相关的关键词句，用作后续的定量与统计分析。

此外，研究借用专家评分法，邀请规划行业的专家对涉及SDG总目标及子目标的示例关键词句进行打分来判断其内容深度，并进行多轮意见反馈与调整，最终确定赋值14分的计分规则并应用于所有关键词句的打分，同时每一个SDG子目标的执行度14分值在NVivo11中设置为三级节点。

评价结果

国土空间规划对可持续发展目标的覆盖度

整体而言，指南对17个SDG总目标的覆盖度较好，但对子目标的覆盖度不足。以省级指南为例，在17个总目标中，共有12个被涉及，占比达71%，但涉及到更加细分的169个子目标时，省级指南中仅仅提及了37个子目标，仅占子目标总数的22%（图1）。

指南对不同SDGs的覆盖度具有不均衡性。SDG11（可持续城市和社区）提及的频次与数量均为最多，被提及35次，且SDG11中10个子目标有8项被提及，占比达到80%，均远超其他单项SDGs（图2）。现有国土空间规划最关注城镇与社区的问题，其他可持续发展目标覆盖度较低。

国土空间规划对可持续发展目标的传导度

不同层级指南对可持续发展目标的传导度较好。SDG总目标在省级、市级和县级指南中，被平均提及频次较多的目标基本相同，主要是SDG02（零饥饿）、SDG06（清洁饮水和卫生设施）、SDG11（可持续城市和社区）、SDG12（负责任消费和生产）、SDG14（水下生物）、SDG15（陆地生物）等几项。

同时，下位规划中涉及的SDG子目标更多，并有一定的拓展性。从涉及的子目标数量上来说，县级指南＞市级指南＞省级指南。所有层级的编制指南一共涉及到54项SDG子目标，其中有33项三个规划层级均有涉及，而其余21项子目标在不同层级间存在差异。相较于省级层面，21项中有20项为市县层级的补充，证明在市县指南里，更为具体的指标被补充，并有较好的向下传导性（图3）。

国土空间规划对可持续发展目标的执行度

国土空间规划中刚性管控要素的相关SDGs执行度更高。例如“三区三线”涉及的SDG子目标：永久基本农田相对应的SDG2.4（可持续粮食生产体系）、城镇开发边界对应的SDG11.3（加强可持续城市建设，加强综合性住区规划和管理能力）、生态保护红线对应的SDG15.1（保护恢复、持续利用陆地生态系统及其服务）均为执行度最高的子目标之一。但除了SDG11，与之对应的SDG2、SDG15的总目标执行度却不高。此外还有经济产业、监管机制等方面，相关的SDG子目标提及很少，整体执行与落实程度较弱。

不同层级指南SDGs执行度具有差异性。县级指南执行度高的SDG子目标项数最多，执行度最高，其次则为市级指南、省级指南（图4）。整体趋势是，在区域尺度或偏全球性问题上，例如SDG13.2（气候变化）、SDG14.1（海洋污染），省级指南的执行度最高，涉及到城市的具体建设等问题，则是市级与县级指南的执行度更高。全球性议题尚未实现尺度传导并有效落实到市县规划。

讨论与结论

国土空间规划落实可持续发展目标潜力大，具备长期实践的可行性与必要性

国土空间规划的目标与联合国SDGs具有一致性，同时本研究也证明，国土空间规划能够落实部分SDGs。国土空间规划不仅是实现我国国土建设可持续发展的有力途径，也是落实联合国可持续发展目标实现全球尺度可持续发展的有效手段之一，其重要性不言而喻，具备长期实践的可行性与必要性。然而现状国土空间规划编制指南中尚没有体现出对SDGs全方位的推进和落实，未来应加大力度推动国土空间规划与SDGs目标进一步的融合。

国土空间规划进一步落实可持续发展目标的建议

强化社会公平性。部分SDGs如SDG05（性别平等）在规划编制指南文件中始终处于空白状态。SDG01（无贫穷）、SDG04（优质教育）、SDG10（减少不平等）等内容也仅有零星的出现。贫富差距、性别平等、教育公平等均是我国目前社会经济发展中至关重要的议题，规划师们应加强对空间公平性的关注，推进国土空间规划中相应的指标制定或技术指引。

强化生态空间与农业空间的可持续建设。现状国土空间规划编制对SDG11（可持续城市和社区）充分重视，远高于生态空间与农业空间。未来规划应加强三生空间的同步建设，优化除城市空间以外的农业空间、生态空间等其他国土空间的开发与治理。

深化产业经济与治理机制。SDGs中经济、产业和监管机制相关的目标，均属于有所提及但执行度不深，说明各层级对相关方面的重要性有所认识，但没有具体的实践措施，整体落实程度较弱。后续规划编制与修编过程中应注重与其他部门的产业、经济、社会等相关规划与其他政策工具进行统筹，加强政策的衔接与具体的措施落实。

强化全球性议题的尺度传导。不同层级编制指南呈现省级指南更多关注区域尺度或偏全球性问题，而市县级指南则更多执行城市具体建设问题。在后续的编制与修编过程中，应当更注重全球性议题的尺度传导，特别是全球性气候变化议题等，指引下层规划的落实，确保相关目标的可操作性。

结语

研究对华东地区不同层级的国土空间规划编制指南开展质性分析，揭示了国土空间规划落实联合国SDGs的可行性与重要性，并为后续国土空间规划的编制优化提出建议。中国独特的国土空间规划体系具有落实联合国SDGs的先天优势，两者的深度融合能够使中国的规划体系成为全球落实SDGs的规划典范，进而助力全球人居环境的可持续发展。