排污许可清单式执法检查下企业的排污许可合规问题及应对
排污许可清单式执法检查下企业的排污许可合规问题及应对
随着环保监管力度的不断加强，排污许可合规已成为企业必须面对的重要课题。2024年4月，生态环境部发布《排污许可管理办法》，明确要求实施排污许可清单式执法检查。本文将为您详细解读这一政策对企业的影响以及应对策略。
ESG成为公司治理的一个重要议题，排污许可合规无疑也是“E”中的重要组成内容。2024年4月8日，生态环境部发布了《排污许可管理办法》（下称“新办法”），新办法将于2024年7月1日施行。新办法有较多内容调整和完善，一是与《排污许可管理条例》相衔接，保持与上位法一致性。二是，将排污许可证制度实施过程中积累的成功经验做法，纳入到新办法中。新办法中，在监督检查部分规定的排污许可证记载事项进行清单式执法检查（下称“排污许可清单式执法检查”）便是一个重要体现，同时，该制度也是首次在部门规章中得以明确。
排污许可是构建现代环境治理体系的重要保证，作为排污企业，尤其是重点排污许可管理企业，需要特别重视排污许可合规，包括了解为什么要开展排污许可清单式执法检查、清单式执法检查关注哪些重点和突出环境问题及企业如何做到排污许可合规。
为何开展清单式执法检查？
在新办法出台前，排污许可清单式执法检查就已经在生态环境部规范性文件、工作会议中均有提及。比如，规范性文件有《生态环境部印发关于加强排污许可执法监管的指导意见的通知》（环执法[2022]23号）明确，到2023年年底，重点行业实施排污许可清单式执法检查，排污许可日常管理、环境监测、执法监管有效联动；《生态环境部印发“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》（环环评[2022]26号）第二十条规定，加强排污许可执法监管，构建以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系……试点推进排污许可证清单式执法检查；2022年5月28日生态环境部召开的控制污染物排放许可制实施工作领导小组第二次会议明确，要深入落实《关于加强排污许可执法监管的指导意见》要求，将排污许可执法工作全面纳入“双随机、一公开”监管制度，实施差异化执法监管，开展清单式执法检查[1]。
排污单位全覆盖要求开展清单式执法检查。排污许可证制度是实行固定污染源全覆盖，领证排污企业行业众多，涉及的排放口类型也多。截至2023年9月，生态环境主管部门已将全国352.5万个固定污染源纳入排污许可管理范围，其中核发排污许可证35.8万张，排污登记316.7万家；管控水污染物排放口25.7万个、大气污染物排放口107.3万个[2]。开展清单式执法检查，能够有助于减轻执法部门提高效率。清单式执法检查以排污许可载明事项为重点，不同行业制定不同的清单，提高检查效率[3]。
环境管理要素全覆盖、污染物排放管控全覆盖要求开展清单式执法检查。排污许可证需要除了记载大气、水污染防治相关要求外，还需要记载固体废物、噪声及土壤污染防治要求。新办法出台前，固体废物、土壤污染及噪声污染防治单行法明确要求排污许可证记载相关环境管理要素，新办法第十一条进一步明确依法将水、大气、土壤、固体废物、工业噪声等全部纳入排污许可管理。这样排污许可证记载的内容和要求将显著增多，尤其是重点管理排污企业。排污许可证内容全面，企业排污口越多越复杂，许可证就越厚，其中还包含很多技术内容，现场检查任务本就繁重，如此一来，很多内容查不过来[4]。清单式执法检查的模式，为基层执法人员提供了靶向管理工具，将会极大便利执法人员[5]。
排污许可清单式执法检查是否分阶段和分行业开始？
排污许可清单式执法检查主要是检查排污企业是否持证排污、按证排污及是否符合排污许可证记载的其他污染排放控制要求等，具体要求见《排污许可管理条例》及相应技术规范、标准等规定，由于篇幅问题，这里不再论述。
2023年7月在全国生态环境保护大会提出的“全面实行排污许可制”。那么，排污许可证清单式执法检查，是否是覆盖全行业全领域的，还是分阶段从重点行业开始？从国家和地方实践来看，应该是分阶段、分重点行业进行的。
生态环境部环境影响评价与排放管理司也谈到实施清单式执法检查的重点行业选择，要围绕当前污染防治攻坚战的需求来确定重点行业，比如钢铁行业、VOCs（挥发性有机物）和臭氧的治理涉及的行业是攻坚战的重点[6]。
另外，此前广西、山东、湖北、贵州、吉林、上海、山东、广西等地方也出台了关于排污许可清单式执法的地方性规定，而且，部分地方还开展了排污许可清单式执法工作，比如山东、北京[7]。其中，山东还出台了专门的排污许可执法检查清单（通用版）[8]。从地方规定和实践来看，重点行业有造纸、钢铁（炼铁、炼钢）、电力生产（火电）、污水处理及其再生利用、水泥、石化、化工、铸造、玻璃、制药、建材、涂料、油墨、颜料及类似产品制造、金属表面处理及热处理加工、危险废物治理，这些行业也是排污许可执法清单式执法检查优先考虑行业。且，广西、山东、上海等五个省区市首批规定的重点行业均是造纸、炼钢、电力生产、污水处理及其再生利用。另，重点行业也会分阶段。根据上海的规定，2022年首先是针对造纸等4类重点行业作执法检查重点；2023年是针对原油加工及石油制品制造等5类重点行业，具体可见表1。
排污许可清单执法检查重点关注哪些内容？检查出的常见排污许可违法行为有哪些？
近年来，全国查处排污许可违法案件数量不断增多，从公开渠道了解到，2021年，各地共查处排污许可案件3500多件，罚款超过3亿元。[9]统筹强化监督第一阶段排污许可专项检查，共发现存在到期未延续、限期整改未完成、禁止核发以及排污许可证执行四类问题企业共计184家。对全国钢铁冶炼和垃圾焚烧发电企业排污许可证执行情况开展专项核查，发现86家企业排污许可证到期未延续，242家企业未按时提交执行报告。2021年以来开展10个轮次监督帮扶，发现无证排污、未按证排污和排污许可证到期未延续等问题2822个[10]。
关于排污许可清单式执法检查所发现的企业常见违法行为，自2021年11月至2024年4月，生态环境部发布了三批[11]排污许可执法典型案例（下称“典型案例”）和五批[12]自动监控领域典型案例。这些典型案例凸显的问题，也是生态环境主管部门会重点关注的问题，同时也可以说是排污企业常见排污许可方面违法行为。经整理归类，主要有八大类型，具体见表2，常见排污许可方面违法行为：
无证排污，包括未取得排污许可证排污、未重新取得排污许可证排污；还有其他两种情形：一是，被吊销、撤销、注销排污许可证后排放污染物；二是排污许可证到期后未能续期取得新证。这两种行为的法律责任与前述两种无证排污情形相同。
不按证排污，包括超过许可排放浓度排放污染物、未按照排污许可规定运行污染防治设施等。此外，虽然典型案例没有提及，还有以下其他不按证排污的行为：超过许可排放量排放污染物；通过暗管、渗井、渗坑、灌注等方式违法排放污染物；未按照排污许可证规定控制大气污染物无组织排放[13]；特殊时段未按照排污许可证规定停止或者限制排放污染物[14]；污染物排放口位置或者数量不符合排污许可证规定[15]；污染物排放方式或者排放去向不符合排污许可证规定[16]。违反法律法规规定的其他控制污染物排放要求的行为，这属于《排污许可管理条例》一项兜底条款，也是与其他关于排污许可的法律法规规定的一种衔接，如固体废物污染环境防治法、土壤污染防治法及地下水管理条例。我们结合生态环境部发布的76项排污许可技术规范进行分析梳理，初步认为主要包括土壤污染防治要求、一般工业固体废物及危险废物管理要求、地下水污染防治要求等，可在各单行环境法律找到对应的法律义务和法律责任条款。但是，每个行业可能不同的要求或侧重点，其他控制污染物排放方面的要求，排污企业要具体结合所在行业和项目情况进行判断。
未按规定进行排污登记。
以欺骗等不正当手段获得排污许可证。
未按规定制定自行监测方案、开展自行监测，包括损毁或者擅自移动、改变污染物排放自动监测设备；篡改伪造监测数据；未按规定安装、使用污染物排放自动监测设备，未与生态环境主管部门的监控设备联网；未保证污染物排放自动监测设备正常运行。
未按规定提交排污许可执行报告。
未按规定建立环境管理台账。
未按规定公开环境信息。
排污企业如何应对？
排污许可证清单式执法检查内容来看，主要是针对企业是否持做到证排污、按证排污。通过典型案例及相关规定可以看出，排污许可不合规问题可能导致排污企业面临一系列环境法律责任，行政责任方面包括责令改正、罚款、责令停产停业等，严重的污染环境行为，可能还涉及对个人行政拘留；构成污染环境犯罪的，还可能被追究污染环境刑事责任。此外，还有可能面临生态损害赔偿责任风险。
另外，因为排污许可合规问题，还可能对企业在财税金融方面产生一系列不利影响，包括增值税即征即退优惠取消、高新技术企业或绿色工厂资格取消、环境信用评价降低、列入行政执法负面清单（调出环境行政执法正面清单）等。生态环境部执法局负责同志就出台《关于加强排污许可执法监管的指导意见》答记者问提到，排污许可执法监管与环保信用评价工作的衔接，将申领排污许可证的排污单位纳入环保信用评价制度，加强环保信用信息归集共享，强化评价结果应用，实施分级分类监管，做好与生态环境执法正面清单衔接[17]。
那么，作为排污企业，尤其是重点排污企业，如何依法持证排污、按证排污，根据我们以往项目经验，可以考虑从以下四个方面着手准备：
- 思想决定行为，开展排污许可合规培训，不断养成合规习惯
排污许可合规管理要从意识到习惯。首先，合规培训的目的，就是让环保合规成为公司习惯，让合规意识能够在头脑中生根发芽。排污许可制度是企业生态环境管理的基础通过加强排污许可合规的培训，有助于企业各部门、各层级人员将将生态环境合规管理各项要求落实到各项生产管理及环境管理工作中。其次，合规培训的内容，既包括最新的排污许可相关法律法规、技术标准和政策规范，相关典型案例及企业所属行业的排污许可管理事项、企业的排污许可合规管理制度体系建设等。因而，排污许可合规，不能仅靠一次培训解决全部问题，要贯彻长期主义。
- 让排污许可合规成为排污企业环境管理的标准动作
根据固定污染源排污许可证全环境要素、全排放口径、全周期管理、全管理要求覆盖融合的管理思路，对企业来讲，排污许可合规不应是环境管理一个部门的事，还涉及公司其他部门，既涉及公司一线车间员工，也涉及公司中层，甚至高层管理人员。通常，排污企业可根据整个生产工艺流程环节及各个部门、人员职责，编写相应的排污许可合规手册或指引，提示相应环节、流程及对应部门、人员潜在的法律责任风险，公司上下能够按照统一的标准化流程开展工作，让排污许可合规成为公司在环境管理的标准动作。
- 定期开展排污许可合规调查，弥补漏洞
开展排污许可合规调查是对企业在环境管理方面的一个全面体检。既可对此前执行情况是否合法合规进行诊断，也有助于及时为新要求新情况做好提前预防和准备。在清单式执法检查开始前，企业有必要现行自行或委托第三方开展排污许可合规调查。此前生态环境部发布的77项排污许可证申请与核发技术规范中，仅有28项技术规范明确了土壤污染防治环境管理要求，53项技术规范提及了固体废物污染防治要求，但是有比较多的排污企业的排污许可证副本也比较少记载，尤其是土壤污染防治要求。此次新办法，已经明确排污许可证副本需要记载固体废物、土壤等方面的环境管理要求，后续清单式执法中可能会将土壤污染防治、固体废物污染防治方面的要求作为重点内容。另外，我们注意到，2024年3月生态环境部发布了火电、钢铁行业、汽车行业及锅炉等四项排污许可证申请与核发技术规范征求意见稿[18]，征求意见稿显示对前技术规范做了众多修订和完善，并向社会公开征求意见。相较于此前已生效实施的该四项技术规范，征求意见稿均新增加了土壤、噪声污染防治要求。通过排污许可合规调查，可以及早应对做好完善和更新准备，避免排污许可证漏项。另外，排污许可合规调查还可能发现涉及建设项目发生变动等情况，排污企业还可以进一步判断是否开展环境影响后评价还是重新环评，为后续工作做准备，实现“一举两得”。
因此，排污企业新办法出台契机，定期开展排污许可合规调查，在摸清自身潜在或突出问题，按照轻重缓解分类、明晰责任，并积极与当地生态环境部门沟通，就排污许可合规问题及其他相关环境管理问题作出一揽子安排，立行立改，有的放矢。
- 排污许可合规调查要保证质量和效果，可考虑委托有环境合规调查经验律所开展
根据我们以往的项目经验和对排污许可合规调查的理解，排污许可合规调查大致有五个步骤（见图1）：
（图1：排污许可合规调查基本流程图）
排污许可合规调查涉及的主要是法律问题，需要作出法律诊断。如果涉及技术方面的，排污企业可以寻找环保管家、技术机构等进行诊断。排污许可合规涵盖的内容复杂，专业性要求高，为了提高效率和质量，企业可考虑委托有环保法律服务经验的律所配合开展。此外，在律所主导的排污许可合规调查过程中，公司环境管理部门也往往会参与，这样还可以为公司环境管理部门提供学习和提高本部门调查能力的机会。
总而言之，排污企业尤其是排污许可重点管理企业要特别重视排污许可合规。在实行排污许可清单式执法检查背景下，排污许可合规不仅要体现在企业制度上，更要体现在行动上，做到知行合一，方能行稳致远。