银发助餐│你们那的幸福食堂如何了？为何小城市的幸福食堂难以为继？
银发助餐│你们那的幸福食堂如何了？为何小城市的幸福食堂难以为继？
本文原文发布于2024年3月，正值全国两会期间，讨论老龄化问题具有很强的时效性。文章通过实地调研，收集了大量一手资料，包括具体数据、案例和访谈，使报道更具说服力。
在今年两会上，有代表就提出我国已经进入中度老龄化阶段，并在未来呈加速发展趋势。为了给读者直观感受我国老龄化现状，笔者收集了两组数据。截止2023年底，我国60岁以上老人达到了2.97亿，占总人口的21.1%，65岁以上老人达到了2.17亿，占总人口的15.4%。而根据相关养老机构预测，2022年底我国60岁以上失能老人大约有4400万。面对老龄化问题，许多学者提出了自己的意见，其中社区居家养老以其“人性化、成本低、可行性高”的优势得到了社会广泛认可。社区居家养老即指“老人居家养老＋社区提供服务”,其中老年助餐服务是社区养老服务的基础保障。
我国社区老年助餐服务发展简史及政策背景
早在21世纪初我国在老龄化较早的杭州、天津、上海等地就开展了相关的社区助餐试点，设立初衷是救济失能、半失能以及空巢老人的用餐问题。然而随着各地老龄化进程加快，各地政府不断丰富老年助餐形式如幸福食堂（社区食堂）、中心食堂＋配送的形式，服务对象逐渐拓展到某些年龄段的老人，在经济发达地区甚至为当地劳动者提供就餐服务。随着各地试点的陆续展开，国家开始整体布局老年助餐服务体系。2021年,“十四五规划”重点阐述了发展城乡老年助餐体系对于构建养老服务体系的重要作用；2023年10 月,民政部等11个部门印发《积极发展老年助餐服务行动方案》，要求各地积极构建覆盖城乡、布局合理、共建共享的老年助餐服务网络。当前我国幸福食堂按运营主体可大致分为社区自主经营模式和企业承包政府项目运行模式。社区自主经营模式是指社区直接运营或者政府购买附近企事业单位的食堂代餐为老人提供就餐服务。该模式的特点是福利性，具体实践为“个人参与、政府兜底”，适用于熟人社区。但受制资源条件，幸福食堂提供的助餐服务突出基础性和保障性，不能满足老人多样化用餐需求，且高度依赖政府财政。企业承包政府项目运行模式则是政府将助餐服务外包给社会企业的模式即企业负责餐饮，政府提供支持并负责监管。该模式的特点是市场化、一方面有利于降低政府的财政负担，另一方面企业能对接老人用餐需求提供更高品质的服务。但由于幸福食堂的公益性，企业收益相对较低，同时依赖政府的政策支持，适用于经济较发达的社区。
X县幸福食堂概况
城区幸福食堂：居民不续签
笔者的家乡是中部某省的县城，在今年回乡得知居住在旧城区的爷爷、奶奶和社区签订了助餐协议。爷爷奶奶所在社区是21世纪初县城最早的一批居民小区，邻里之间较为熟络。幸福食堂助餐协议采取“一月一签”的形式，服务对象主要为70岁以上的老人，每个月费用为200元一人，政府补贴200元一人。除却老人本人签字外也需要老人的亲属签字（事关老人取餐过程的安全问题界定，社区不承担老人取餐风险）。
小区幸福食堂由街道民政所牵头，采取“中心食堂+集中配送”的形式由专职人员定时配送到各个小区的取餐点，是社区自主经营模式。幸福食堂负责中晚两餐，每一餐固定有荤素搭配的两个菜，居民只需在规定时间内清洗好饭盒后放回，有工作人员上门回收。据社区工作人员透露，街道共有300余位老人和社区签订了助餐协议，极大地便利了老年居民的用餐需求。
程老太说：“政府的补贴好，能想到我们这些子女不在身边的老年人。我和老伴上年纪后腿脚不方便，有了助餐以后平常也不怎么需要上菜市场买菜。”
社区工作人员说：“有一些不到规定年龄的用户也想申请助餐服务，因为政府补贴有限，我们只能根据他们情况申请。有一位独居老人起初不愿意签，但看到别的居民签了，事后又找到我们想签，但也只能等下一个月了。”
小区老人取餐
在看望爷爷奶奶的时候，我也看到了幸福食堂供餐的一些菜品如“南瓜、鸡蛋羹、胡萝卜炒肉、包菜、回锅肉、鸡翅”等等。菜品总体上做到了“荤素搭配”，爷爷奶奶有时候只需要额外炒一两个菜作为补充。幸福食堂作为老年助餐的项目很大程度上节省老人家的做饭时间，在熟人社区也给老人提供了聚集闲聊的机会。
但前段时间和家人联系后得知爷爷奶奶打算4月就不续签协议了，而且小区内已经有半数以上签订助餐协议的居民不续签了（原有50位居民订餐，现只有20位居民续订）。根据居民用餐反馈主要有“菜品重复率高”、“菜品吃不动”、“食物过敏”、“没有公共场所用餐”、“天气不好时取餐不便”、“送餐时间不准时”等问题。
小区幸福食堂供餐的菜品
在和社区工作人员沟通后，她回应出现上述问题这主要是因为“资金有限、人手不够”。“幸福食堂是由街道民政所统一牵头，是政府公益性项目，政府补贴和居民出资的用餐标准是每月400元一人。除去人工开销和固定成本，我们的食材开销有限。且考虑到老人饮食习惯和健康，我们都是固定菜单轮换。人手方面我们几个送餐师傅需要覆盖整个街道16个社区、79个社区网络。订餐最少的社区可能只有2个人，我们也得按时送达。在工作压力比较大时，需要我们社区工作人员协作送餐。目前确实有很多居民不续订了，我们也在和上级积极反映遇到的问题”。
农村幸福食堂：村里没钱，关停了
在初步了解城市街道幸福食堂情况后，我联系了本地7位生活在农村的同学，得到的答案无一不是“幸福食堂没开了”。在详细了解后，村级幸福食堂关停的主要原因就是“村里没钱了”“疫情关后就没开了”“村里老人家习惯自己做饭”“镇里的福利院、养老院吸纳了一部分失能老人和五保户”。
“幸福食堂是政府出钱建的，村里以前有募集乡贤捐款，捐款的钱就做额外补贴，村里上年纪老人一个月只要出100就能吃饭。后来这个乡贤补助没有了，一些老人家不愿意出200。他们平常自己种菜，买点肉也花不了多少钱。最后村里幸福食堂也不了了之”。
某村幸福食堂财务公开栏
“我们村幸福食堂2020年左右开的，那个时候疫情停了一阵。村里老人觉得热闹，当时食堂吃饭人也挺多的。特别是一开始免费体验3天，三菜一汤，可惜后面碰上疫情关停了，一直到现在还没重开。”
“我们村里一开始对幸福食堂的热情就没那么高，有自理能力的老人一般都会种些蔬菜，习惯自己做饭的。失去自理能力或者失独老人，村委会根据他们情况给他们申请镇里的养老院和福利院。毕竟幸福食堂服务有限，那些老人需要有人日常照料。”
某村关闭的幸福食堂
X县幸福食堂的运营困境
资源困境
通过上述X县城市社区和农村社区的案例，我们不难发现由于幸福食堂的公益性、福利性，其资金高度依赖政府的财政支持。在城区政府财政为幸福食堂的运营提供了兜底支持，其提供的助餐服务是兜底性和保障性的。因此在幸福食堂运营一段时间后，有自理能力的老人因为对餐饮更高水平的需求会选择放弃和社区续签助餐协议；而乡村社区的幸福食堂资金直接依赖政府补助和乡贤募捐。村民由于在乡村生活成本低，有自理能力的老人也习惯自己种菜做饭，对幸福食堂的自费参与意愿普遍不高。而不能自理的老人更多依靠有自理能力老人或者子女照料，少部分会前往镇里的福利院和养老院获取养老服务。
除去资金困境，X县老城区幸福食堂的突出困境是“人手不够，没场地”。据社区工作人员透露，幸福食堂仅有的几位送餐人员需要负责街道79个社区网络，巅峰期需要负责300余名居民的用餐。这给后续社区居民反映的“送餐不准时”问题埋下了隐患。同时，社区居民普遍反映了场地用餐的需求，如果遭遇天气不好时在社区幸福食堂用餐也能较大程度保障老人的安全。而乡村幸福食堂在政府支持下，已经大多修缮完善，其食堂员工大多由村内人兼职担任。但食堂工作人员也需要得到专业的安全培训，来保证烹饪和村民的用餐安全。
服务困境
X县幸福食堂是典型的社区自主经营模式，参与主体主要是政府、社区、志愿者，缺乏企业以及非盈利社会组织的参与。在政府主导的社区自主经营模式下，政府一方面需要承担幸福食堂的运营成本、另一方面也要负责幸福食堂的日常监管。中部县城受制财政能力，无法长久维持单一的社区自主经营模式，这也为后续“城区幸福食堂服务质量下滑”、“乡村幸福食堂无法正常运行”等问题埋下了隐患。此外，笔者发现当地政府依托幸福食堂延伸的养老服务项目有限。由于城市发展，旧城区许多政府部门和相关的医疗单位都搬去了新城区。老年人想就近获得医疗服务，只能前往县中医院或私人诊所。而因为旧城区出现过老人在诊所看病意外去世的事故，许多诊所不愿接待年长的老人，都会劝说其去往中医院就医。因此，老年人在社区日常的医疗健康服务需求相对较大，而社区往往缺失相关服务供给。
X县幸福食堂的未来发展及困境对策
X县依托现有资源建设好了农村幸福食堂基本设施以及维持了城区幸福食堂的日常运营，在布局社会助餐服务体系方面打下了基础。但受制单一的社区自主经营模式，也面临了资源和服务的双重困境。为了更好搭建社区居家养老服务平台，实现“十四五”养老规划建设，笔者认为可以从以下角度进行尝试。
政府通过优惠政策引入有资质的餐饮企业
在单一社区自主经营模式下，政府和社区的角色定位通俗来说“既是运动员，也是裁判员”。政府和社区既负责运营又负责监管，因此造成较大的时间成本、人力成本，且服务质量可能不如专业的餐饮企业。笔者认为政府在为社会助餐服务体系打好基础后，应通过优惠政策，积极引入有资质的餐饮企业。如此一来政府可以通过市场机制、发挥市场效率，满足居民餐饮多样化需求。政府则负责监管幸福食堂的餐品质量和安全，从而形成政企合力，有助于社会助餐服务体系高质量建设。
政府鼓励爱心社会组织加入
政府可以积极和社会公益组织合作，通过社区平台组建社区志愿服务队，为社区居民养老提供陪伴。在有条件的社区还可以组织老年活动，丰富老年人日常生活。在笔者所在的县城，经常有志愿队积极参与“文明城市”、“卫生城市”建设。共青团和民政局等相关部门可以号召有意愿的志愿者参与本社区的幸福食堂助餐服务、组建老年志愿服务队等，并为志愿者提供一定的奖励，从社会层面形成“尊老爱老”的风气。
政府和相关机构合作培养高素质的服务人才
社会助餐服务体系建设不是短时间就能完成的，政府应当和教育部门、社工机构、养老机构等相关平台合作，为老龄化社会培养高素质服务人才。目前，我国养老产业人才缺口较大，“老人照顾老人”是社会的普遍现象。随着社会发展，未来老年人的养老需求更会趋向“专业化”、“多元化”、“技术化”，这就需要综合素质更高的养老服务人才。
政府建立专项基金为社区助餐服务体系建设提供保障
社区助餐服务体系是政府重点民生项目，人民满意不满意则是项目落地和未来发展的评判标准。政府应积极利用现有财政建立社区助餐服务专项基金，优先解决居民社区养老中的痛点、难点问题。如X县社区居民普遍反映的“没有用餐场地、餐品质量下滑”等问题，政府在充分调研后，可与相关部门协调，优先解决这部分影响居民参与幸福食堂热情的阻碍。
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