全域土地综合整治驱动城乡融合发展的新探索
全域土地综合整治驱动城乡融合发展的新探索
全域土地综合整治是推进城乡融合发展的重要抓手。本文提出要以规划协同、资源统筹、功能打通、系统治理等组合措施打破要素流动壁垒，让城乡实现“双向奔赴”；同时立足浙江“土地综合整治+城乡融合”实践与探索，提炼出以激发“人、地、钱、业”关键要素活力为核心的典型城乡融合模式，并提出“城乡+”的多维政策建议。
城乡融合发展是推进中国式现代化的必由之路。党的二十届三中全会提出，完善城乡融合发展体制机制，深化土地制度改革。
全域土地综合整治已成为当前破解城乡融合发展梗阻的“金钥匙”。浙江作为土地综合整治事业的重要改革试验田，近年来持续深入践行“千万工程”，将全域土地综合整治作为重要空间接口，综合推动城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等制度性集成富民改革，促进城乡要素平等交换、双向流动，为全国推动共同富裕提供省域案例。
城乡融合背景下土地综合整治面临的新挑战
自2019年全域土地综合整治在全国范围内铺设试点以来，其在推动城乡融合发展方面取得了积极成效。但在实践中，仍然面临规划“下乡”难、政策统筹力度不够、用地保障缺位、收益分配机制不健全等问题。
城乡空间缺乏系统谋划，规划“下乡”机制有待健全。全域土地综合整治是国土空间规划实施的重要抓手，两者是有机互动的整体，但既有规划在乡村领域仍存在短板。
一是规划对于乡村振兴的前瞻性谋划不足，各地总体规划仍将编制重点与规划指标放在城市地区，使得乡村振兴需求与规划实施弹性下沉到详细规划与整治方案等末端环节，影响规划整体的严肃性。
二是村庄规划定位模糊，与整治方案衔接不畅。村庄规划是整治方案的前置依据，但实践中，整治方案所涵盖各类项目在地块用途、技术指标等方面难以在详细规划中交代详尽，以及不同部门专项规划间存在衔接不足等问题，使得村庄规划“悬置”。
三是规划动态实施机制不健全。由于永久基本农田“调优”机制不健全，部分村庄在土地复垦整理后，农户安置区选址受制于破碎化、难以调整的永久基本农田而无法落地，从而影响民生保障。
城乡要素流转动力弱化，增减挂钩政策亟须系统升级。城乡建设用地增减挂钩政策是促进城乡要素流动的核心动力，但在“大占补”“三线”政策叠加影响下，节余指标流转动力不足。
一方面，以前通过开发、复垦以及规模化等整治项目产生的新增耕地指标，可以通过市场化手段调剂到经济发达地区用于占补平衡，提供了全域实施的基本动力，但“大占补”实施后，发达地区补充耕地的后备资源发生根本性改变，跨区域占补平衡指标的市场需求萎缩；另一方面，在支持优势地区高质量发展大背景下，土地利用计划对优势地区重大项目给予充分要素保障，使得许多地区对增减挂钩指标的有效需求降低。此外，城镇开发边界对于空间、规划的双重约束，也使得节余指标并不能用于拓展地方发展的“额外空间”，进一步削弱了整治实施动力。
城乡产业延伸不足，乡村振兴要素保障力度受限。产业空间是乡村振兴的重中之重，但当前经营性乡村振兴产业用地保障机制仍有待健全。目前，法理上经营性建设项目用地主要通过有偿使用国有建设用地、集体经营性建设用地入市、存量建设用地二级市场交易三条路径予以保障。但在实践中，城镇开发边界外国有建设用地数量稀缺且乡村振兴项目大多不符合“公益性”征收定位，用地报批难度较大，而有关集体经营性建设用地入市的出让、融资抵押等地方规范与配套政策也有待健全。此外，地方政府较少有动力将整治节余盘活指标投入乡村，这无疑又进一步压缩了农村一二三产业融合发展项目使用乡村存量用地的空间。
城乡收益分配机制有待健全，增值共富路径仍待探索。土地综合整治是多制度联动的重要平台，但当前缺乏城乡富民导向的系统性集成改革，其收益分配制度仍有待健全。
一是乡村可持续发展动能有待强化。耕地“不想种、不愿种”的管护困境以及乡村产业后期运营可持续性低等问题较为突出，资本、技术与人才等先进要素的激励机制不足。
二是整治收益分配渠道有待拓展。地方政府多倾向于获取整治指标或政策性资金的短期性收益而非赋能乡村整体振兴，这使得许多整治方案最终成为不同项目的“拼盘”，导致乡村特色优势挖掘不足，压缩了农户的就业性、经营性收入。
三是不同部门政策整合力度不足，部分地区仍然沿用城市思维发展乡村，对乡村实际发展需求考虑不足。部分乡村设施重复叠加投入，导致公共产品供给相对过剩，而许多老幼照料中心、田间生产性设施等真实需求的持续投入与要素保障相对不足。
“土地综合整治+城乡融合”模式的理论逻辑
促进城乡要素平等交换、双向流动是城乡融合发展的基本前提、关键路径与内在动力，浙江在理论与实践互馈过程中逐步厘清了“土地综合整治+城乡融合”驱动城乡多维要素流动的理论逻辑。
规划协同引领要素流动，助力城乡空间融合。国土空间规划在构建高质量城乡空间布局中发挥着基础性作用。一是通过“多规合一”的国土空间规划体系，将“三线”作为乡村振兴发展的指挥棒，统筹生产、生活、生态空间布局，为要素流动提供空间载体。二是促进城乡空间功能优势互补、高效融合，激活要素流动空间势差，推动多维要素向高收益区域流动。三是以整合性规划衔接各类政策，推动要素扩容增效。同时，推动不同层级和部门的规划与土地管理政策单元在发展目标、空间布局、资源配置等方面相衔接，促进城乡基础设施互联互通、公共服务共建共享、人居环境共保共治。
资源统筹推动要素流动，强化城乡市场融合。社会主义自然要素市场体系要在“山水林田湖草沙生命共同体”理念下予以完善。一是统筹产权改革，维护要素流动的合法权益。同时，稳妥推进宅基地历史遗留问题化解，统筹开展承包经营权、林权确权登记以及相关权益的退出补偿、安置，促进资源要素合理资产化。二是多渠道配置指标，拓宽要素流动通道。具体而言，就是要结合“增存挂钩”“增效挂钩”新机制，推动城乡建设用地增减挂钩政策再升级，并鼓励优先将指标用于乡村领域。三是深化要素配置市场化改革，在流动中促进要素增值。例如，以土地要素为纽带，渐进式扩大市场主体在指标市场化交易中的调节作用，耦合资本、技术等生产要素跨区域向优势地区集聚。
功能打通驱动要素流动，促进城乡产业融合。各地要坚持“需求定制+运营前置+文化铸魂”理念，因地制宜导入新质产业，实现“产城乡人文景”大融合。一是推进空间功能互补融合，塑造要素流动功能势差。如，通过统筹耕地集中连片整治“百千万工程”、山水林田湖草沙一体化保护修复工程等重大工程，凸显主体功能。二是丰富农户房屋的再利用渠道，结合空心村整治、危房治理以及换股、出租等二级市场交易路径，有效盘活农村资产。三是“以产促整”延链，激活要素流转动能，并通过“土地整治+”延长产业链和价值链，释放特色“农文旅”等多元产业发展需求，实现产业与整治双向互动。
系统治理保障要素流动，实现城乡机制融合。构建多主体联动的系统治理机制是保障城乡要素双向流动的基础。一是数字化治理赋能，利用数字技术对详细规划与整治方案进行“适配”，降低项目间信息不对称与空间冲突。二是整合决策力量，构建“党委领导、政府组织、部门协同、上下联动、公众参与”模式，将农村集体经济组织的首创精神纳入重大决策过程，增强治理的包容性和可持续性。三是系统整合各项政策性资金，充分发挥各类金融机构作用，鼓励和支持社会资本按照市场化原则参与整治并享有合理收益。
浙江推进“土地综合整治+城乡融合”典型经验
以“人”流动促融合，市民化转移共权益。浙江通过“带权进城”和村改社区，探索城乡居民权益衔接与共享路径。如，嘉兴市秀洲区创新开展农民进城登记备案制度，即在搬迁进城过程中通过“带权进城”保留农民原有农村户籍及相应的土地承包经营权、集体收益分配权，同时农民可享受居住地就业、教育、医疗、养老等全生命周期公共服务。又如，温岭市横峰街道通过土地综合整治，以现代化城市社区的标准建设占地面积约1200亩、建筑面积约200万平方米的安置用房，并积极探索全域改造安置小区社区化管理新模式，配套建设示范性居家养老服务中心、党群服务中心、社区文化家园等。
以“地”增值促融合，财产性收益共富裕。浙江通过土地要素增值与资本化运作，探索实现村集体和农民财产性收入增长机制。如，杭州市桐庐县“飞地入园”有“集镇—村庄”和“平台—村庄”两种模式，其中，莪山畲族乡的土地“飞”到开发区72.3亩，每年可获收益200万元以上。又如，秀洲区设计“租金保底、股金分红、薪金创收”的“三金”致富通道，实现农民收入多元化，项目区内火炬村村级集体经济收入从2016年185.3万元增加到了2023年1201万元，年均增长率达到31.5%，人均可支配收入已超过城镇地区。
以“钱”激励促融合，普惠性金融共赋能。浙江通过“政府引导、市场化运作”模式，探索多项创新信贷模式，以金融之力赋能城乡融合。如，湖州市南浔区与农行浙江省分行签署金融机构与地方政府全面合作建设共同富裕示范样本的专项合作，累计支持南浔区共富项目40余个、发放贷款近200亿元，并创设“强村公司发展模式”，引导农户以土地、技术、劳动力入股，构建农民利益联结共享机制。此外，南浔农商银行还积极跟进新村建设进度，为农房改造项目提供资金支持。
以“业”跨界促融合，农文旅融合共发展。浙江通过产业跨界整合与产业链延伸，探索构建多元化、高附加值的综合产业体系。如，南浔区以整村运营为引领，打造形成粮食生产功能区、田园风光展示区、现代农业示范区、湿地休闲观光区等“四区”融合发展的新型产业格局，全面打通“生态优势”向“产业优势”转化通道。又如，余杭区径山镇通过“土地整治+”延长产业链和价值链，大力发展特色农业，促进农民“财产增值+租金+薪金”多元增收，实现了村集体经济组织收入增加约500万元，农民工资性收入增长24%，财产性收入增长达33%。
“土地综合整治+城乡融合”模式的推进建议
为深化推广浙江“土地综合整治+城乡融合”模式，建议以“城乡+”为核心理念，通过“规划+整治”“空间+要素”“产业+用地”“政策+共富”实现城乡要素深度耦合、平等交换、自由流动。
建立城乡“规划+整治”多层次双向传导机制，健全完善城乡统一的规划实施机制。建议，一方面，建立城乡协调的规划与整治编制机制。以县域为统筹单元，通过定期召开“市域—区县—镇（村）”多级联席会议，统筹好规划资源配置，强化全域整治前期谋划。
另一方面，健全村庄规划与整治方案衔接体系。建议，沿着“乡镇总体规划、村庄规划、乡村设计、农房设计”四个层次，逐级深化村庄建设与整治边界、落实整治项目各类用地布局安排、特色乡村景观、农房风貌设计等。
促进城乡“空间+要素”一体化平等双向流动，促进城乡建设用地增减挂钩再升级。建议，一是在城镇开发边界外构造指标消化弹性空间，设立“待置换区”，将新增安置空间与村庄复垦规模挂钩，优化城乡建设用地结构。
二是拓展使用节余指标的空间类型，细化乡村振兴用地政策指南，明确要求将一定比例节余指标优先用于乡村产业。
三是促进增减挂钩政策再升级，将挂钩覆盖对象由城乡建设用地扩展至所有地类，推动将废弃矿山整治、生态复垦、海岸线综合治理等统筹纳入增减挂钩激励机制。
强化城乡“产业+用地”组合型要素多维保障，助力城乡统一要素保障机制建设。建议，一是整合自然资源内部职能，并进一步打破部门壁垒。如，可在推进永久基本农田集中连片整治中，全面打通“规划—耕地—占补—恢复—整治—套合—入库—利用”全流程，实现专班打通、场景融通、奖惩贯通。
二是实施全流程精细化项目管理，实现“谋划立项、实施监管、验收评价”，可将整治后期涉及的效益性指标如自然资源资产性收益与经营纳入考核，并作为地方再次立项整治的重要依据。
三是构建整治与产业用地数字化“超市”，集成招商、规划等多维信息，采集交易价格、成交量等数据，建立智能动态监测与整治布局优化系统。
强化城乡“政策+共富”多元化利益联结机制，助力城乡集成富民综合改革。建议，一是强化城乡利益分配政策保障，政府部门通过财政扶持、税收减免等手段，发挥再分配调节作用，以此支持共富。
二是创新社会资本投入增值方式，通过政企合作、村企合作、返乡创业等方式吸引优质社会资本，打造土地整治项目市场化运营平台，并赋予平台公司一定运营权限，以推动乡村产业发展增值，提升乡村造血能力。
三是拓宽村集体合作与利益联结机制，鼓励“村企”联合发展，依托“股份合作+保底分红”“土地流转+优先雇用”等方式，建立村企长效对接，推行“合作社+农户”“龙头企业+农户”等联农带农机制，促进产业发展和农民增收。
（本文支撑课题为国家自然科学基金面上项目（42471286））
（作者均供职于浙江大学土地与国家发展研究院）