预见2035：广深成渝红线之下“大象起舞”
预见2035：广深成渝红线之下“大象起舞”
近期，包括天津、南京、广州、深圳、成都等多个城市的国土空间总体规划（2021-2035年）依次获批，实现“多规合一”。新版总规对城市精准定位，对耕地、生态、城镇开发等提出明确要求，如广深定位为全国性经济中心、国际科创中心重要承载地。
新版国土空间总体规划密集发布。近日，包括天津、南京、广州、深圳、成都等多个城市的国土空间总体规划（2021-2035年）依次获批。
新版总规不只对城市精准定位，还对耕地、生态、城镇开发等提出明确要求。我们以珠三角广深、西南成渝为例，来看看“多规合一”背景下，重点城市如何“摆正位置”。
从“规划打架”到“多规合一”
2018年机构改革前，国土空间开发利用分属不同部门，资源生态保护又分属另外若干部门。由于部门数据不一致，管理就会发生冲突。例如，土管认定为荒地的，林业可能认定为林地。由于调查技术标准不统一，规划只要落地，就会发生冲突，而且难以协调。
自然资源部成立后，职责之一就是负责编制国土空间规划。2019年初，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，将主体功能区、土地利用、城乡规划等空间规划融合统一，实现“多规合一”——这是本轮国土空间总体规划之“圭臬”。
从“规划打架”到“多规合一”，折射出的是经济社会发展战略的变化。改开以后较长时期内，国家先后提出东部率先发展、西部大开发、中部崛起、东北振兴战略。独立经济学者，土地问题专家黄小虎认为，“这是一个全面开花、你追我赶的格局”。
这一阶段的核心指标是GDP和财政收入，具体路线是农业保底，城市优先，农村、环境和生态让路。这样的发展态势下，提出国土空间合理布局，实施规划用途管制，地方是很难接受的，“不要说保护环境生态，就是保护耕地，保农业这个饭碗，都阻力重重”。
GDP区域竞赛刺激下，中国经济飞速发展。然而，光鲜亮丽成绩单也付出不少代价：资源浪费、环境污染、生态恶化，中西部地区农村凋敝等。“渐渐地，片面追求经济速度和城市优先的路线走不下去了”。十七大前后，主体功能区概念被提出，并纳入国家中长期规划。
彻底的变化发生在十八大后。“东部率先发展、西部大开发、中部崛起和东北振兴”的提法仍然保留，但内涵已大不同——不再以速度为中心，而是突出质量，强调保护环境生态，强调农业农村优先了。如此背景下，自然资源部主导的新版国土空间总体规划“水到渠成”。
国内空间规划体系要求下级规划落实上级规划的导向十分清晰。9月底召开的全国国土空间规划年会披露，目前已有31个省级规划得到批复，超过84%市县总规批复实施。今年以来，重庆、天津、南京、广州、深圳、成都等重点城市2035年版规划依次获批。
成渝跻身国际交通枢纽
各地总规中最受关注的自然是城市性质和核心功能。以大湾区双子星广深为例，广州被赋予10项发展定位（6项性质、4项功能），其中，“彰显海洋特色的现代化城市”“科技教育文化中心”“全国先进制造业基地”“综合性门户”“国际科创中心重要承载地”等5项为首次新增。
深圳被赋予8项发展定位（4项性质、4项功能）即“经济特区、国家创新型城市、现代海洋城市、国际性综合交通枢纽城市”，发挥“全国性经济中心、全国先进制造业基地、对外开放门户、国际科创中心重要承载地”功能。深圳在一线城市中独有的“全国性经济中心”在上版总规中也有体现，而“现代海洋城市”为新增。
中国城市规划设计研究院院长王凯认为，“全国性经济中心城市”表述的延续，体现深圳在全国经济版图中举足轻重的地位；而深圳首次被赋予“现代海洋城市”的使命，有助于强化国家在南海及更广阔海域的影响力，支撑海洋通道建设，深圳优质山海资源将发挥潜能。
相比前版，广深定位均得到提升，“全国、国家、国际”等表述高达11处。例如，广州、深圳跻身国际性综合交通枢纽城市。此外，广深共获两大新定位：全国先进制造业基地、国际科创中心重要承载地——广深组团同步发力，将为湾区注入强劲动力。
广深是历史名城和新兴城市的典型，这也让两地定位功能出现分化。历史文化名城和科教文化中心，体现广州特色；全国性经济中心、对外开放门户则彰显深圳崛起。在未来愿景中，广州的“中心型世界城市”与深圳的“现代化强国的城市典范”，相得益彰。
相比上一版总规，重庆依旧是“重要的中心城市”，成都依旧是“西部地区重要的中心城市”，两地也都是历史文化名城。好消息是，两地新添了不少“名头”，这反映出过去十来年，城市发展的优势项。
细分来看，成渝分别由“综合交通枢纽、西南地区综合交通枢纽”升级为国际性综合交通枢纽，且都升级为全国先进制造业基地。城市功能中，成渝分别新增“西部经济中心”、“西部科创中心”。这意味着，西南双雄枢纽地位更稳固，科创、制造将引领西部。
深圳人口城建预期增幅小
“多规合一”落定同时，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》定调，“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”成为地方政府调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的三条红线。重点城市2035版总规中，“地和人”，都有了指导线。
“筑牢安全发展的空间基础”是国家批复文件中，对所有重点城市的首要要求。作为约束性指标之一，城镇开发边界“限制城市无序蔓延，保护城市外部开放空间，实现更高密度、更紧凑发展”。
新版总规中，广州、深圳、成都城镇开发边界面积分别控制在2135平方千米、1130.74平方千米、2361.2平方千米以内，与2022年建成区面积的比值分别为1.56、1.18、2.22；重庆边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模1.3倍以内。
截至去年底，广深成渝常住人口分别为1822.7万、1779万、2140.3万、3213.3万，新版总规中四地2035年常住人口分别控制在2200万、1900万、2400万、3600万。深圳城镇开发边界面积、人口预期增长规模最低，显然与其城市面积小以及接近100%的城镇化率有关。
虽然城镇边界面积受约束，但中心城区扩容成潮流。对长期缺地的深圳来说，新版规划可谓雪中送炭——深圳将布局差异化发展的12个中心和12个节点；成都提出“双核一区双轴多点”空间结构，“双核”老城中心和天府新中心，加上“一区”中央活力区，被定位为城市中心。
广深成渝总规中均强调“区域协调”这个关键词，深圳、成都提出强化在区域协调发展方面的辐射带动作用。事实上，这四个城市的发展前景——包括广州和重庆绵长的经济之争——将在一定程度上决定粤港澳大湾区、成渝双城经济区的成色。
新中国成立后，广深成渝等地经历了不同的发展阶段，空间规划作为主要的治理工具，始终响应和引导着这些超大城市的城镇化进程——对于所有重点城市来说，未来十余年，都将是与新版空间规划“磨合共进”的时期。预见2035，前途光明，路途遥远。