国企委派人员的履职与管理
国企委派人员的履职与管理
国有企业委派人员的类型众多，相关文件规定较散。按照明确规定必须遵守、参照规定必须遵守，界定不清晰的建议遵守的原则，本文从委派人员的委派机制、委派人员的职责权利、委派人员的履职行权、委派人员的履职管理四个方面进行梳理和总结。
国有企业委派人员通常包括董事长、副董事长、各类型的董事和监事、总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人。相关委派人员的履职管理文件多按照委派人员的类型、职位进行规定。其中除外部董事、金融机构股权董事、总会计师（财务总监）有专门文件规定外，其他委派人员的规定常散见于各种文件。相关文件中对于各类人员的身份表述有时交叉混用，厘定不够清晰。按照明确规定必须遵守、参照规定必须遵守，界定不清晰的建议遵守的原则，我们对国企委派人员的履职管理进行了梳理和总结。
一、委派人员的委派机制
（一）委派的指导思想和重点工作
根据国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等文件规定，国有企业委派人员的主要指导思想是加强国有资产监管（背景是管资本为主的国资监管体制改革）。
按照《国资委关于印发<关于进一步深化法治央企建设的意见>的通知》（国资发法规规〔2021〕80号）等文件规定，国有企业委派人员的重点工作是完善法人治理结构、落实关键岗位分权制衡、强化企业内部控制。
（二）委派机制
国有企业委派人员的机制主要包括委派制、任期制、定期交流制度（任期制、定期交流制度本文不再阐述，国有资产监督管理机构的委派机制不同于国企的委派，本文也不再阐述）委派制的主要内容如下：
委派程序：国有全资子公司直接委派；国有控股子公司“依照公司章程/通过子公司董事会委派或聘任”；国有参股公司“以所持股权比例及公司章程有关规定委派或推荐”；国有金融企业“按照法定程序”委派。
委派人员包括：董事、监事、产权/股东代表或管理人员、总经理、副总经理、总会计师、纪检组组长（纪委书记）、总法律顾问；其中，总经理、副总经理、总会计师需要履行董事会聘任程序。其中比较重要的董事类型，除《公司法》规定区分执行董事和非执行董事、股权董事和非股权董事、独立董事和非独立董事、职工董事和非职工董事、形式董事和实质董事，国资管理上比较特殊的分类还有委派董事和提名董事、外部董事和内部董事（又分为专职和兼职）以及执行董事、股权董事和职工董事。此处需要明确几个问题：
- 董、监、财务总监和股东代表都属于产权代表，但没有文件记载总经理等高管属于产权代表。国资监管规定明确要求产权代表主要履职过程中要遵守股东的意志（但仍应通过符合公司章程和规定的程序行使职权，否则股东存在被认定为实质董事的可能）。
- 如果没有明确属于外部董事，则应当认定为可以在公司担任其他职务，属于内部董事（执行董事）。
- 国资监管上：委派董事=提名董事；内部董事=执行董事（委派） ；股权董事=外部董事+内部董事。非股权董事包括：独立董事、职工董事；外部董事不等于独立董事。
- 专职外部董事，指除担任外部董事外，不在任职企业（可以2-3家）以外的其他单位任职；
- 公司高级管理人员和监事不得兼任职工董事和职工监事；
- 公司法上的执行董事与国资监管上的执行董事含义不同。
- 委派要求：国有控股公司（企业）董事会和监事会中委派人员占多数；企业法定代表人和财务总监等关键岗位人员配置方面要体现话语权；落实董事会对经理层的选聘、解聘及薪酬决定权。
二、委派人员的职责权利
（一）总体要求
委派人员职责权利方面的总体要求为：
依法履职。此处的法应当是广义上的，包括：1、党的政策文件和党内法规；2、国家法律法规、政策文件；3、委派单位的各项规定、决议、反馈意见；4、派往单位的章程、制度、规则；5、行业、企业的特殊规定（如金融行业的特殊规定、上市公司的特殊规定等）。
双重义务。即委派人员对派出机构和派往企业均负有忠实义务和勤勉义务。需要注意的是此处二者义务可能存在冲突，若此时坚持派出机构意志而造成派往企业损失的，可能存在赔偿责任等问题。但仍建议，建议委派人员在此种情况下以派出机构的义务为主，对于赔偿责任可以考虑以法律规定、职务行为等抗辩理由。
意志明确。即对于产/股权代表，行使权利必须体现股东意志。
边界清楚。即董事、监事不干预所持股企业日常经营；任何委派人员均不越位代行职权。
（二）岗位职责
岗位职责方面主要包括四项：
参加经营决策。包括五会一层会议决策；重大制度、重大经营目标等制订。经营决策原则上应当“穿透管理”，即决策事项涉及派往企业所属各级子公司的，对该等子公司的重大事项有义务进行调研，而不能以不是子公司人员为由推卸责任。
完善公司内控和公司治理。应当建立以股权董事为依托的治理型管控，增强企业董事会的独立性和有效性，国有出资人或股东不得越位代行董事会职权；对于公司治理应重点评价董事会运作的规范性、有效性和董事的职业操守、履职能力、勤勉程度、工作实绩等。
报告职责。报告属于委派人员的主要工作之一，详见下文“履职管理部分”。
队伍培养和业务目标。主要是对总会计师（财务总监）的要求，要求其负责财会人员队伍建设、财金业务管理。
上述四项职责中：决策是所有职责中的最重点工作，内控和治理是职责的边界。依法履职和行权是基本的要求，可以参照政策文件的要求：定好位、不缺位、不错位、不越位。
三、委派人员的履职行权
（一）履职依据
关于外部董事、金融机构股权董事、总会计师（财务总监）这三者履职的文件较多，关于内部董事、执行董事履职的文件较少。原则上，内部董事（执行董事）履职的要求应当高于外部董事（非执行董事）、专职董事履职的要求应当高于兼职董事。履职依据见上文“依法履职”部分。
（二）履职原则
总会计师（财务总监）的履职原则为依法合规、谨慎稳健、专业高放、清正廉洁。外部董事履职原则为依法依规、独立审慎（充分论证，独立判断）。勤勉敬业（投入足够时间和精力，充分体现职业精神和专业水准）、廉洁自律。此外，外部董事还对履职义务做了明确规定。
（三）工作程序
参照金融机构国有股权董事的履职程序，国有企业委派人员的履职程序应当包括：
沟通。详见工作方式部分。
请示报告。及时按程序、按要求向派出机构报告、请示。主要是及时按程序、按要求向派出机构报告、请示。
履行职权。根据派出机构的意见，按照法定程序依法行使权利。
述职参会。按时参加派出机构相关会议，
报告。定期向派出机构述职，定期或不定期向派出机构提交工作报告。对于工作过程中发现的金融机构重大风险或风险隐患，应及时向派出机构报告。
（四）工作方式
结合金融机构股权董事、外部董事、总会计师、产权代表的工作方式，国有企业委派人员的工作方式包括：
- 沟通
沟通包括：（1）董事与企业沟通。其中，要求外部董事定期与任职企业主要负责人进行沟通，并规定了沟通次数要求和报告要求。（2）董事相互沟通协调。派往同一金融机构任职的股权董事应加强沟通、协调，对应履行的权利，原则上形成一致意见，维护派出机构的形象和权益。对于无法形成一致意见的，应由股权董事独立向派出机构进行报告，由派出机构进行协调后，再履行董事权利。其中，要求建立外部董事召集人制度，对召集人的指定、沟通、外部董事务虚会、工作例会等进行了规定。（3）派出机构和股权董事沟通。派出机构可通过调研、会议等方式，与股权董事就金融机构重大事项进行沟通讨论，并提供相关风险提示及必要的技术支持。针对重大事项议案，金融机构股权董事规定了预沟通制度，具体流程如下：结合沟通情况和专业判断对议案内容、董事会召开时间等提出意见建议——派出机构提出补充资料需求——股权董事与企业沟通资料——与派出机构沟通——收到会议通知10日内（紧急事项、临时董事会5日）向派出机构、报送董事会会议通知、董事会议案和署名的股权董事审议意见（同一机构派出两名以上董事的，分别报送意见或同一意见后联名报送）——派出机构内部审议并反馈审核意见、提示风险（不同国有机构可以相互协商）——股权董事表决。（4）派出机构之间沟通。对须事先请示或报告的重大事项，涉及多个派出机构的，各股权董事原则上应形成一致意见。对于不能形成一致意见的，股权董事分别向派出机构报告，由各派出机构沟通协商，或按程序答复股权董事各自行使权利。同一金融机构由多个派出机构共同持股的，如有需要，派出机构可相互协商并履行内部流程后，将有关意见反馈股权董事。
- 调研
主要是履行调查研究职责。一般围绕重大决策开展调查研究。
- 报告
（1）报告类型。国资监管规定对国有企业委派人员的报告义务和报告类型规定不完全一致。总会计师的报告类型包括述职报告（年度/半年）、重大事项报告（异决/违规）、专项报告；金融机构股权董事的报告类型包括会议报告、临时报告、重大/紧急报告、履职报告（年度/半年）、定期汇报；外部董事的报告类型包括定期报告、会前报告、会议报告、异决报告、履职报告（年度/半年）、专项报告、其他报告；产权代表的报告乐星主要是定期报告。
总的来说报告类型包括四大类：会议报告、重大事项报告、履职报告、定期报告。其中会议报告和重大事项报告的规定比较复杂。
（2）会议报告。会议报告主要有四类。A、会前报告。审议事项涉及国有资产安全或其他认为需要报告的事项。（需要委派机构决策的要预沟通；自主决策事项无需预沟通）；B、临时议案报告处理。及时报告并根据议题性质、议题内容、重要程度等情况妥善处理，如建议推迟审议、推迟表决、表决时附加条件同意、弃权、反对或同意等。C、正常会议报告。按照委派机构意见表决的，可以在定期汇报中写明；自主决策的3日内报告；外部董事董事会会议报告在会议结束后报告。D、异常会议报告。未能通过出资人、委派人员提出的议案，或者与出资人、委派人员提出的意见不一致的，会议结束当天报告;会议出现反对、弃权等异常表决情况及时报告;决议通过（意见一致）但存在重大分歧的，结束3个工作日内报告；临时议案结束1个工作日内报告；紧急情况未能及时开会；外部董事不能参会的应当进行报告。
（3）重大事项报告。重大事项报告针对不同的委派人员有不同的分类和名称但其实主要是对重大事项的报告。包括：A、重大事项报告（针对总会计师的分类），情形主要包括：重大事项的审核意见与企业不一致：组织实施总会计师（财务总监）拒签事项；企业违反法律法规、规定；可能造成国有资产损失；企业财务危机、重大资产损失，系统性财务违规违纪事件、会计信息严重失真、财会内部控制重大缺陷、财务基础管理混乱的、其他重大事项；B、临时报告（针对金融机构董事的分类），主要情形包括：日常工作中了解发现的风险隐患、影响国有出资人权益的重大事项、董事会决议落实中的重大问题、董事会决议事项发生重大变更等；C、专项报告（针对外部董事的分类），主要情形包括：任职企业可能发生的重大损失或重大风险事项；可能损害出资人或任职企业合法权益的事项；任职企业重大决策不规范的事项；调研过程中发现的重大异常事项；任职企业存在的重大管理隐患；外部董事认为需要及时报告的其他重要事项；D、及时报告和沟通（针对产权代表的分类），主要情形包括：履职过程中涉及的重大事项，应及时同国有股东进行沟通，充分听取意见，并在议事和表决过程中，体现国有股东意志。
虽然根据委派人员的不同，报告的名称和事项不同。但应当注意：产权代表的报告事项是兜底性质；原则上委派人员的职权涉及到上述事项的最好向委派机构进行报告。
（4）报告撰写。除报告事项外，相关文件对报告的撰写责任人、报告内容要求、报告形式均有要求，此处不再赘述。
四、委派人员的履职管理
就委派人员的履职管理，相关文件从离职评价与考核、责任追究与监督管理、薪酬管理、离职管理等方面进行了规定。其中责任追究部分，按照人员类型对于股权代表、总会计师、外部董事、国有企业董事、金融机构股权董事分别做了规定；按照流程从贯彻党的方针、企业内部决策、决策执行和业务经营、反馈等方面进行了规定。流程方面，贯彻党的方针应当包括：宏观调控政策、产业政策（产能、行业、绿色、可持续）、国资管理政策（剥离、资产结构、融资、安全生产、环保等）等；企业内部决策方面应当考虑决策制度、决策流程、集体决策、决策结果等。
总之，国有企业委派人员的追责仍旧应当考虑合法、合规、合理三项标准。合理是在没有明确规定的情况下的处理，是在各种权益之间的平衡和倾斜，是对各种价值的判断和取舍，同时应当考虑到衡量的各种价值是变化的，合理性衡量的价值本身和价值权重也是变化的。