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中国视角公共管理的发展、意义与问题论述

创作时间:

作者:

@小白创作中心

中国视角公共管理的发展、意义与问题论述

引用

来源

https://m.fx361.cc/news/2024/0422/23592227.html

在中国持续深化改革的背景下，将公共管理学知识本土化成为学科建设和发展的重点。本文通过研究中国公共管理学的发展与历史过程，分析行政管理学和公共管理学的概念及其两者相异之处，确定公共管理学的属性，将公共管理学科的研究方向转为解决中国公共管理问题的研究。

一、研究中国公共管理发展的意义

每个国家都有自己的历史、习俗、文化，将学科本土化能够产生1+1>2的效果，即一种知识本土化运用一个国家，就会产生理论指导实践、实践充实理论的结果。

第一，研究中国公共管理学发展的意义在于明确学科研究方向，有助于根植我国基本国情探索符合自身要求的公共管理模式；有助于推动中国公共管理研究的系统化、本土化，改变国内唯西方公共管理理论马首是瞻的局面，引导国内学术界研究中国问题，形成中国学派；有助于正确对待西方公共管理理论与实践，为中国公共管理科学发展和运用奠定夯实的学理基础。

第二，有助于总结提炼中国公共管理发展规律，坚持行之有效、科学合理的方法，进一步发挥体制优势，同时按照公共管理的一般要求兴利除弊，不断改革创新，使其在促进经济社会发展、改善民生和推动国家治理水平及治理体系现代化方面发挥更大的作用。

第三，有助于培养和增强研究者的历史责任感和学术使命感。学者应具备活跃的思维水准、较强的创新意识，学习过程中保持扬弃和批判的学术精神，始终保持一种学习西方文化是为了完善本国的理论的责任感。理论必须对现实进行概括、抽象，以理论特有的方式表达对现实深沉的观照，努力将理论服务于本国现代化建设。

二、中国公共管理的前身：行政管理学

公共管理学是为满足我国发展需求而出现的理论。从行政管理学到公共管理学的演进经历了行政管理学的出现、发现行政管理学在实践中的不足到公共管理学的诞生几个时期。

（一）行政管理学概念引进

中国引入行政管理学科是改革开放的结果。改革开放后，国家治理的方方面面都需要理论型、专业型管理人才。1979年3月30日，邓小平同志指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在需要赶快补课。”[1]1988年10月13日，中国管理学会在北京正式成立，标志着行政学作为独立学科已经获得公认，也标志着中国行政管理学的恢复和重建工作基本完成。行政管理的名称经历过争议，有部分学者称其为行政学，部分学者称其为行政管理，部分学者称其为行政科学，等等。名称争论的主要问题在于英文 “Public Administration”的翻译问题，并未对学科研究产生较大影响。随后经过国内行政管理学术界的勤恳研究，行政管理学趋于稳定，学术分支丰富，最后学术界给行政管理定义为：国家行政机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。

（二）发现行政管理学的不足

随着行政管理学的发展，学科身份得到廣泛认可，争议声音不复存在。但是随之而来的是学术的缺乏活力，不能超越原有的知识框架体系研究新的知识领域。自身理论供给与现实情况匹配程度不一致，对其他交叉学科研究程度不够，不能以多学科思维透视中国行政管理最本质内容。除了行政管理学理论的研究方法单一和落后外，理论脱离实践倾向严重。实践需要理论作为基础，但实践同样推动理论的创新发展。随着我国改革的持续深入推进，社会各界都发现，社会及非营利部门的功能及作用越发重要，不可或缺，然而行政管理学的研究管理主体是政府机关，其管理属性带有政治性、强制性、阶级性，并不适合非营利部门和社会团体，如民间社团、人民社团、事业单位、社区组织等。学术界及政府机关等迫切需要一种全新的理论指导。

（三）从行政管理学到公共管理学

从国内发展来看，1996年到1997年，国务院学位委员会组织修订了我国研究生专业目录，[2]其中行政管理学的改动非常大，目录中设置了公共管理一级学科，放置于管理学目录下，强调了公共管理的管理性，并将行政管理学放置在公共管理学二级学科中。如果只是更改目录也不会有太大影响，但随后在国内学科带头人的呼吁下，国内部分高校开始了第一届公共管理硕士的招生，标志着公共管理学正式出现在大众的视野里，并开始广泛研究。行政管理学改革为公共管理学具有非常重大的现实意义。我国在传统计划经济体制下形成的行政管理体制和管理方式虽几经改革却没有得到有效改变，一些表面上的弊端如部门林立、机构臃肿、层次繁多、人浮于事、副职虚职过多等现象未能得到明显的解决。[3]事实证明，深化改革需要整个政府的治理水平提升和治理体系改革，需要有新的理论出现，需要一批具有专业意识和专业技能的管理队伍，公共管理正好满足我国改革发展。

从国外发展来看，国外新公共管理的思潮兴起，新公共管理思潮遍布世界各地，学科改进之风吹入中国，随后多本新公共管理学的教材引入中国，国外新公共管理思想的发展和引进进一步促进了我国公共管理思潮的发展，为公共管理学科起了良好的铺垫。

三、行政管理与公共管理的不同

公共管理学作为管理学的一级学科，管理的属性最为突出，公共管理二级学科包含行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、民族地区城镇规划与管理等，公共管理目录中将各个种类管理主体研究都包含在内。行政管理作为公共管理的前身，两者的不同体现在管理目的、词语语义、管理主体、管理客体等方面。

（一）公共管理的定义

国内学术界对于公共管理主要有以下几种权威性定义：公共组织以及其他组织推进社会全体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节。[4]以政府为核心的多元社会行为主体及其组成的网络结构，为了最大限度地实现和增进公共利益，广泛运用公私领域提供的各种方法和方式，在公众参与、参加及制约下对社会公共事务所实施的管理活动。[5]虽然用词不同，但是都强调了公共管理主体的多样性包含除政府之外的非营利组织，其管理目的是将公共利益最大化，更加强调政府要成为服务型政府，而非统治型，强调管理属性的公共性与公益性。学术界认为王乐夫对公共管理的定义较为全面准确：公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。[6]公共管理的价值在于公共利益和公共福祉，而行政管理主要是依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。

（二）语义不同

公共管理与行政管理的语义不同体现在两个方面。一方面，在汉语和英语的词语意义中，行政具有很强的强制性质，是别人下达政策后自己去执行的活动行为，而管理在于自身对于所做的事情有自己的思考方法并为之负责；另一方面，在管理内容中，行政一般指以政府为代表的行使国家权力的机关，如行政机关、行政管理部门等，行政通常与法律、政策、规划、监管、协调等有关，管理则是指通过计划、组织、指挥、协调、控制等手段，来实现目标的活动过程，管理更侧重于自身的内部资源的整合和激励，自己对本身要做的事有一个合理的规划与控制，并为之负责的活动，将公务员从消极的行政者转向积极的管理者。

（三）主体不同

在中国实行计划经济和市场经济的不同背景下，行政管理与公共管理的管理主体区别更加明显。行政管理主要是狭义的政府，不包括司法、立法机关，其主体更不包含没有执法权的非营利组织、民办组织。行政管理为依法使用法律赋予的权力强制性达到维护社会安定和管理内部事务的活动。而公共管理关注外部公共事务管理和公共服务供给，关注公共利益的最大化，把公共管理与民众福祉紧密地联系在一起，其管理主体具有多元性，不再局限于政府，外延至更加广泛的公共部门。

（四）客体不同

行政管理学采用二分法，将公共事务与私人事务、公共物品和私人物品相分离，把自己的管理客体定位于社会公共事务与自身内部事务管理，暗含的意思是单个个体、经济组织和社会组织内部的事务政府不应介入，而其他经济主体也不应参与到行政管理中。但在两分法之间还存在许多半公半私的物品，对这些物品并非单纯的政府力量或者单纯的社会力量能够完全提供管理。而公共管理主体由行政部门扩展到整个政权机构，由公共权力机关扩展到非政府公共组织，突破了长期以来对公共物品与私人物品、公共事务与私人事务之间的二分法。无论是个人、社会、非营利机关和政府都应该以最大化公共利益为目的进行管理活动。

四、中国公共管理面临问题与解决路径

社会学科是从具体事物中提取抽象化概念，并确定适用于普遍事物的一般规律。但是普遍性和特殊性存在辩证关系，我们要从特殊规律看出普遍事物，更应该从普遍规律看见特殊事物。美国研究的公共管理就是研究普遍问题，而中国的公共管理就是从其中发现对我国合适的学术理论，发现中国问题，解决中国问题。

（一）中国公共管理研究面临的问题

学术西方化，缺乏实用性。缺乏本土知识结构建造，市面学术拼凑西方主要是美国的理论，以美国的做法和他国的实践为标准，没有积累中国改革与发展的思路与对策。学术中分析中国事件与中国体制较少，分析中国公共管理体制的优劣材料不足，学术理论关于管理人员该如何运用专业工具分析事件、处理事件的知识研究尚有进步空间。学术缺乏自洽性，简单地将私人部门的管理拼接至公共部门，并未形成有机体系，使管理者缺乏系统的管理理论工具。

管理知识和管理技巧缺失。公共管理的属性包含公共性和工艺性，但是中国公共管理目前较为缺乏这两种属性。公共性缺失表现为公共管理人员对于公共组织角色与职能定位的错位、管理動机与目的的扭曲、公益和服务意识的淡薄；工艺性的缺失表现为公共组织管理体制、管理方式和管理技巧比较落后，经验主义成分比较高，科学性比较低。

（二）解决路径

将公共管理本土化，培养中国化公共管理学科人才。将外国学术中国化，并不是不学习外国先进文化，而是更要深耕前沿知识、深耕前沿领域，通过阅读相关文献、参加学术研讨会等，建立中国化的学术框架与体系：在将外国学术中国化的过程中，需要建立中国化的学术框架，以便更好地理解和应用外国学术，可以通过借鉴中国现有的学术研究成果来实现。构建符合中国国情的管理体制，我国走的是中国特色社会主义道路，其基本的政治制度就是人民代表大会制度，一定程度上说明我国的制度体系与公共管理的公共性不谋而合，在将学术运用实践时将公共管理学术中以最大化公共利益为目标整合公务员体制，优化执政效率。

实践中要建立一种知识型、整合型的公共管理格局。通过培训、继续教育等手段不断提高管理人员公共性与工艺性的理论知识储备，在理论付诸实践过程中探究提高管理过程公共性工艺性的途径。社会治理主体—政府、社会、市场、公民的力量是整合的，形成有分工有合作的管理格局。公共利益主导的实质就是人民本位，公共管理机关应始终以最广大人民群众的经济、政治、文化利益为行动的最高标准，以不断满足人民群众不断增长的对公共物品和公共服务的需求为努力方向。

五、结束语

当今世界的竞争，是理论知识的竞争，是人才的竞争。中国学者要将学科理论本土化的理念深植于心中，以中国国情和体制为理论立足点，构建中国公共管理学科体系，为公共管理人员提供更完善、更丰富、更适当的理论工具，以此解决管理中产生的各种问题。管理人员要加强对公共管理公共性理论知识的学习，以最大化公共利益为管理价值目标。在实践过程中，杜绝经验主义，不断培养和学习管理技巧，提高管理的工艺性。