大国治理及其科学评估 | 燕继荣主编《国家治理评估研究》

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大国治理及其科学评估 | 燕继荣主编《国家治理评估研究》

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《国家治理评估研究》一书由北京大学政府管理学院院长燕继荣教授领衔主编，聚焦国家治理及其科学评估这一重要理论和实践命题，从理论、方法、经验等多个层面进行深入讨论，总结国家治理的基本要素，并力图构建科学、系统、严谨的评估指标体系，以期为推动国家治理体系和治理能力现代化作出智识上的贡献。

大国治理经验

不同国家因自身特点差异会面临不同的治理难题。尤其是一些世界大国，因国情复杂，面临的治理困境往往更加多元复杂。其一，民族、宗教的多样性和差异化，容易造成国家整合方面的困境。其二，地区差异性和发展不均衡，容易造成地域差距、城乡差异，治理不好则容易引发地区冲突。其三，属地化管理和条块分割的管理体系容易造成地方主义和部门主义，影响国家的统一性，治理不好则容易引发中央和地方关系紧张。其四，在全球化的浪潮下，人口流动性容易造成移民(移入和移出)压力。历史已经证明，大国尽管可能会面临多种多样的、复杂的治理困境，但仍然可以崛起，成为世界性强国。从政治学角度来阐释，它依靠的就是良好的制度和政策供给。正如约瑟夫·奈在《硬权力与软权力》一书中所分析的，诸如19世纪的英国、20世纪的美国等大国的崛起，靠的不仅是权力资源的变化，事实上还有本国一整套制度和政策。

从国家发展历程来看，传统国家通常持有“家天下”的理念，“打天下，坐天下”，体现“朕即国家”的精神，在制度方面建立了由皇帝制度、官僚制度、郡县制度或封建制度和文书行政体制等构成的各种各样的配套制度，主要通过以皇帝发布诏令为核心的模式来进行国家治理。现代国家普遍坚持“公天下”的理念，强调人民主权、人民共和、代议政治。在制度设计方面，它建立了代议制度、分权制度、复合共和制度等一系列新制度，主要通过政党政治、立法会议、政治协商和大众监督等形式来实施国家治理。在一些古典政治学家看来，混合制式的共和体制，融合贵族制和君主制的特点，是一个国家的理想制度形式。例如，罗马史学家波里比阿把罗马帝国的兴起归功于具有混合体制性质的罗马共和制。直到今天，混合体制依然被认为是国家制度安排的理想形式。现代国家的制度安排深受传统思想的影响，普遍采用分流、分权、分治的原则，尽可能提供一种复合机制，开通不同的管道，来满足国家之内不同群体与阶层表达诉求、参与公共事务和实现利益的需要。

分层的制度安排也要求现代国家建立一种合理的治理结构。现代国家治理体系首先呈现为一种完整的、系统的制度体系，其中有“软件”系统设计，也有“硬件”平台支持。从现代国家治理实践来看，一个国家的公共制度可以分为基础制度、基本制度和重要制度。基础制度类似于盖大楼打地基，追求耐久性，最好一劳永逸，永远不变；基本制度类似于大楼的框架结构，强调稳定性，可以几十年甚至上百年不变；重要制度犹如房间的功能性分隔和装修，追求适应性，根据需求变化，也许十年八年或三年五载甚至更短时间随时调整和改变。很显然，这三种制度在功能性和时效性上有所不同：基础制度属于国家立国之本，追求永久不变；基本制度确立国家生活的基本框架，最好长期稳定；重要制度规定国家事务管理的具体细则，要求适时改变，与时俱进(见表0-3)。同时，现代国家的制度安排实际上还要保持国家这台“机车”的“动力系统”和“制动系统”的适度平衡，即既要保证国家发展和进步具有持续的动力，又要保持“路基路况”良好，不至于脱轨翻车。从这个意义上看，构造两个有效的系统，并使之按照各自的工作原理实现系统有效协同运转，是提升国家治理水平的重要保障。

此外，现代国家在制度供给方面还需努力提供一种精英政治竞争与大众自主生活适度分离的机制，并对精英政治竞争予以限制，对大众社会生活予以保护，避免“城门失火，殃及池鱼”的危机发生。依据现代国家的经验，采用结构分化、权力分置的制度安排是基本思路。这样的努力最终促成了国家上层制度和下层制度分开的治理现实。所谓“上层制度”主要指政治精英在国家上层结构中展开政治竞争、实施国家管理的规则，包括选举制度、立法制度、政党制度、行政制度等；所谓“下层制度”，主要指普通百姓以国家为共同体过好自己日常生活的规则，其中包括国家结构制度，即关涉中央集权和地方自治关系的制度安排；国民权益制度，例如全国统一的国民身份制度、平等的社会福利制度、就业制度、住房制度、医疗制度、教育制度等；国家法治制度，即保证法律与司法的独立性和权威性以应对冲突和争议的司法制度；国家社会组织制度，即公民参与社会生活的社区、社团以及公共服务的社会化制度。上层制度治住官员(治官)，下层制度管住百姓(治民)。以美国为例，在国家治理中，美国的三权分立、联邦主义和两党制度都属于上层制度，主要用来管理和规范国家权力和政治精英；下层百姓的社会生活，可能更多地依靠法治主义、社区主义、社群主义这样一些机制。政治学所倡导和形成的国家与社会、政府与公民二分的原则，实则是对现代国家治理实践经验的总结，这个经验的要点就是，使国家以竞争性活动为主的政治体系和稳定性活动为主的社会体系适当分离：谋权的去政府，谋利的去市场。

现代国家治理评估

人们对于国家和国家生活状态的最好期待就是国家存在的目标，这些目标的实现和维持，可以说是国家之善。透过国家研究成果的种种阐释以及国家政策实践的种种努力可以看到，尽管人们对于国家善治有着不同的理解和表达，但守土有责、治理有方从来都是国家统治者或国家治理者的行动目标和评价标准。在这种标准下，国家的“善”通常被认为是国家达到或保持(a)统一(不分裂)、(b)强大(有实力)、(c)安定(既无内斗,也无外敌)、(d)均衡(差距不悬殊)、(e)舒适(环境友好)、(f)正义(公平分配、公正司法)的状态，而国家“善治”通常也被表述为国家的全面协调均衡发展。但十分遗憾，现实中很少有国家能够在所有这些指标上获得满分。这一客观事实表明了理想与现实的差距，也说明了国家治理从来就是一个动态的过程。如果能够在这些指标项上获得进步，那就是国家发展的重要成就了。

人民幸福，社会和谐，国家富强，这通常是国家治理的高标准(高线要求)。现实中，人们更期待保障国家治理的“低要求”(底线标准)——保证国家基本职能的正常运行。对于国家的起码要求是它能够履行其基本职能，尤其是它对公民的保护和保障职能。现代国家理论提供了国家正当性的解释——国家作为一个共同体，它的建立就是寻求以集体力量来为个人提供保护。所以，国家治理的目的，就是要让更多的人充分享受身在国家应该享受的保护和福利。一般来说，现代国家应该履行的基本职能大致如下：维护对外安全、保持公平正义、维持社会安宁、保障公民权利、推进社会福利、应对危机事变。可以说，一个国家如果能够履行这些基本职能，就满足了国家的最低要求。在国际体系中，国家之间的竞争是多方面的，其中最根本的竞争，还是国家基本职能的履行能力和履行程度的竞争。

社会科学提供了一种“双向运动理论解释模型”(见表0-4)，在这种模型下，社会可以被解释为由动力系统和制动系统这两大系统所构成。动力系统输出发展动力，同时带来分化的力量；而制动系统提供一种控制力量和整合力量，确保发展和分化被限定在可控的范围之内。一方面，社会要发展，其结果是不断变化和分化；另一方面，社会需要整合和控制，以保证稳定和均衡发展。进一步而言，一个国家要发展，其动力可能来自经济发展、技术进步、社会变迁、教育水平提高和其他外部因素的影响，这些动力系统的变化通常被学术化表述为市场化、民主化、社会化和自由化等概念。同时，国家又要保持制动有效，即维持它的整合力量。一个国家维持社会稳定的控制系统可能包括文化联系、血缘关系、宗教教化、意识形态、法律制度和国家强力机器。这些因素和力量的作用经常被概括为理性化、制度化、法治化等等。社会科学这一“双向运动理论解释模型”可以为我们理解国家治理行为与制度供给的关系提供说明，并为构建国家治理现代化理论莫定基础。

基于此，国家运行的逻辑实际上表现为国家能力的两个维度：发展是硬道理，治理是软实力；国家既要发展，又要治理；一个良好运行的国家，不仅要有良好的发展绩效，还要有良好的治理效能。发展追求的是经济发展、科技发展,、社会发展、教育发展等目标，体现为人民生活不断改善；治理追求的是制度化、法治化、协调性和可持续等目标，体现为社会关系日益和谐，社会秩序趋于稳定。经验显示，发展一般是自然和自发的，是民间力量和社会力量共同作用的结果；治理是人为设定的，是国家和政府的力量推动的结果。

现代国家治理力求通过制度规范和政策调整，保证国家持久繁荣和长治久安。这一任务关涉政治学的两个宏大主题：国家怎样告别革命？国家如何避免解体(分裂)？抗争、起义、革命以及各种形式的内乱以至内战，是国家历史上常见的现象；分化、分离、分裂，也是国家历史上屡见不鲜的事情。因此，政治学从一开始就在讨论国家如何避免革命性激烈变动，并研究国家各种分化的可能性和国家凝聚力的构建，以实现国家长治久安。

从政治学学术史来看，从亚里士多德到马克思主义学派，诸多学者都曾研究过革命问题，如革命的性质、原因、后果等一系列问题。尽管政治革命通常被马克思主义者认为是解放生产力的正义行动，但从国家治理的角度看，没有人希望自己的国家经常发生革命，因为革命往往和暴力行为、内战等现象相联系，那意味着国家的动荡与危机。

那么，一个国家如何避免革命，实现长治久安？现代社会理论通常从社会心理学的角度解释革命问题，认为有两个要素值得关注：一是人民的生存危机感；二是制度安排的低回应性。也就是说，如果人民普遍具有强烈的生存危机感(社会不满)，而制度的回应性又相对较低或比较迟钝(制度和政策僵硬)，那么，社会就具备了不稳定乃至发生革命的条件。正面地说，消除发生政治革命的条件，就要一方面降低人民的生存危机感，另一方面提高制度和政策的合理性，克服制度与政策的低开放性和低回应性。事实上，在过去的政治实践中，一些发达国家在现代化建设初期也面临动荡不安的局面，但是通过不断调整制度供给，国家逐渐降低革命风险，走上平稳发展的道路。回顾历史可以看到，这些国家之所以能在现代化建设中降低政治风险，有三种制度和政策安排可能是至关重要的：其一，它们逐渐落实和保障社会自由，使得自由权利和自由流动得到了更大范围的实施；其二，它们提供了现代性的制度供给要素，包括开放性、竞争性和限任性；其三，它们建立了完整统一的社会福利和保障体系，大大降低了弱势群体的生存危机感，从而使国家从政治动荡转向相对平稳的发展。由此可见，现代国家治理实际上就是使国家完成转变，确立现代治理体系，全面提升国家协调统合能力。

国家治理的现代化就是要促进国家的统一性和均等化。事实上，一个国家的长治久安除了要避免政治动荡外，还要能够始终保持国家的统一性，避免国家的分离主义倾向。当然，不同的国家也会表现出不一样的状况，但是提高国家的整合能力，进而提升它的整体性和凝聚力，已经成为促进国家统一性的重要途径。

从理论上讲，国家统一不应简单理解为主权、事权的强力统一，它应该具有三重标准：一是类似“车同轨，书同文”意义上的文化、习俗等方面的统一。就此而言，古代中国在很大程度上就已经实现了国家统一。二是主权统一、治权统一和民权统一，这意味着国家之内主权、治权和民权的统一性与一致性。三是国家之内司法、规则、标准和市场的统一。这三重标准在一定程度上呈现递进性，表明统一的制度和制度效用能够在国家的各个地区与各个领域实现全覆盖。

国家治理除了推动上述三重标准为内容的统一性之外，还要抑制国家的离心力量，强化国家之内的整合力量。这种离心力量一般产生于教派、族群、社群之中，而国家的整合力量不仅包括常见的军事力量，更体现为一些柔性的法治力量、行政力量、市场力量、意识形态力量和文化力量。此外，国家的均等化反映着国家的经济发展、公共设施和公共服务等要素在地域分布上的公平性和一致性，因此，国家治理的现代化也意味着要推进国家的均等化。促进国家的统一性和均等化，最重要的还是要提供统一的制度设计，特别是对于大国而言，提供更加包容性的制度是至关重要的。到目前为止，我们看到不同国家选择的统合性制度设计包括中央集权式的统一制度、联邦制式的统一制度、地方自治式的统一制度和邦联制式的统一制度等。

一个国家的治理效能如何，取决于制度和政策两个因素。其中，制度是“组织人类共同生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此制度也可以说是一个社会的游戏规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。从逻辑关系上说，制度和政策之间会有不同的匹配，而良好的治理效能最终取决于好制度和好政策的匹配。如果我们把“制度供给”理解为国家治理体系的设计和构建，而把“政策供给”理解为国家治理能力的体现，那么，国家治理绩效的评估或许就要考虑这两方面的因素。

……

本书在综合前人研究的基础上，提取国家治理普遍存在的七大要素——民主、法治、廉政、福利、安全、环境、创新，分别从理论阐释、文献梳理、评价方法和指标设计、评估操作应用四个方面展开叙述。我们的研究建立在这样的假设基础上：(1)现代国家治理追求综合绩效，力争上游；(2)现代国家的良善治理，首先应该满足民主、法治、廉政、福利安全、环境、创新七个要求；(3)现实中的国家在国家治理方面存在差异，这些差异可以通过民主、法治、廉政、福利、安全、环境、创新七个方面的指标进行衡量，尽管这种评估测量难以做到精准科学，但它亦助于推进国家治理的改善和进步。