低生育背景下我国生育保险转型思路和路径探讨
低生育背景下我国生育保险转型思路和路径探讨
随着人口少子化、老龄化的加剧，低生育率已成为中国面临的现实问题。2023年，我国出生人口仅902万，自然增长率降至-1.48%。面对这一挑战，生育保险制度的转型成为完善人口发展战略的重要内容。本文从普惠型、责任分担、服务保障等多个维度，探讨了生育保险制度的转型思路和具体路径。
生育保险转型的基本思路
从缴费型向普惠型转型，从基于劳动关系向基于国民身份发展
从国外经验来看，多数国家将生育保障视为一项带有福利性的社会政策，实行国民全覆盖制度。为了体现生育保险的公平性和普惠性，有必要将碎片化的职工生育保险、城乡居民医疗保险合并统一为以国民身份为主体的生育保险制度，扩大覆盖群体；同时将生育保险由雇主缴费型转型为国民普惠型，让所有育龄妇女获得生育保障。
从企业、家庭责任为主向政府、社会、企业、家庭多元责任为主转变
现行生育成本主要由企业和家庭承担，这难以适应低生育率背景下的国家人口发展战略。生育保险的转型方向应向政府责任回归发展，生育成本由社会、国家、企业、家庭等多元主体共担。政府应增加财政投入，承担部分生育成本，减轻企业负担；同时通过政策、法律等措施调整社会资源的再分配，引导社会资源向生育服务领域流动。
从单一资金保障向综合资金、服务保障协同发展
目前我国生育保险主要提供假期支持和经济支持，缺乏综合服务供给机制。生育保险应逐步扩大资金给付范围，构建现金-服务组合给付模式。除生育期间的费用和工资给付外，还应考虑生育后的育儿支持如育儿服务补助等。同时，人社部门也应提供专门针对女性的专项就业扶持，如妇女再就业培训等，缓解女性生育就业间的冲突。
生育保险转型的发展路径探讨
“两阶段、三群体、有弹性”的渐进式改革策略
第一阶段推进在职职工医保全覆盖生育保险。从数据分析可以发现，虽然两险合并，但是生育保险覆盖人数仍少于在职职工医保参保人数。例如2023年，我国职工医保参保37095万人，其中，在职职工27099万人，全国参加生育保险24903万人，两者相差2000万人左右。参加职工医保而未参加生育保险往往是小微企业，这些企业虽然缴费压力较大，但是缴费基数小，而生育保险费率较低，在生育保险转型后政府筹资责任的回归，可以探索缴费部分减免的方式或者采取税收优惠支持的方式，逐渐实现生育保险全覆盖。第二阶段，针对灵活就业人员和城乡居民，可以采取更具选择性的弹性参保方式，根据满足女性生育保障需求，化解女性就业者因生育中断收入的风险，通过缴费政府补贴的方式激励待生育女性自愿参保。这种方式具有以下优势，给予中间地带的群体一定政策的选择权，对象识别更加精准，政府财政负担相对较轻，与现行的生育保险制度衔接，且能够平稳促进生育保险制度的转型，对整体权利义务均衡的社会保险体系冲击较小。为了减少逆选择，前期可根据基金收支和财政收入增长，设置一定期限的等待期，即连续缴费时间。随着经济社会发展，条件成熟，生育保障逐渐实现全人群覆盖。
生育服务与医疗服务的融合协同
生育服务涵盖医疗、女职工劳动保护、托幼、教育等多方面内容，其中医疗服务作为涉及孕育全过程的重要环节，提高生育服务和医疗服务的供给质量，促进两项服务融合协同，能够更好地保障生育行为。增加生育医疗相结合的服务供给，一方面需医疗先行，配备足够的产科医护人员和床位数量，提供专业水平高、素质高的医护人员，合理公平分配医疗资源，解决生育医疗资源紧张的难题，保障欠发达地区的妇女权益。另一方面，三孩政策全面放开后，面对高龄产妇数量增加问题，把生殖辅助相关的医疗服务纳入医保报销范围。各基层医疗如社区卫生站可提供孕前检查、预防的前期工作，承担孕妇前后期部分的生育医疗职能，建立起良好的分级诊疗机制，化解基层资源闲置与优质医疗资源不足并存的问题。
政府责任回归的多元筹资机制
为普惠型生育保险制度提供资金支持，缓解保险基金发展和企业成本压力，有必要将基金的单一筹资模式转型为三方筹资模式，即将原单一企业缴费改为企业、政府、社会三方参与投保。企业职工由用人单位代缴生育保险费的同时，国家也需要按一定标准专项投入生育保险中，共担生育成本。对于非在职人员、城乡居民等群体，政府应提供其在户籍所在地以自愿形式参加生育保险的权利，政府在筹资渠道上应起到兜底作用。此外，提高生育保险统筹层次，发挥社会保险的大数法则作用，推进省级统筹，以此增强生育保险基金筹资力度。同时增强生育基金的稳定性，统一收取统一支付，方便基金管理，实现生育保险制度的可持续化运营发展。
扩大生育保障支付范围和优化支付方式
除产前到产后的短期现金支付与休假补偿，生育保险应扩大其保障范围，为新生儿提供从生育，到养育，再到教育的成长服务。探索设立育儿补助、育儿服务项目，在0-3岁时按月发放；设立完善的儿童托育项目，为家庭减轻人力成本负担，同时也帮助女性实现生育与就业之间的矛盾；增设父亲陪同产假和家庭共同育儿假，使男性承担部分养育责任，缓轻女性育儿压力，增强家庭责任感。对于生育过程中最直接的医疗成本，应改革其支付方式，优化生育保险报销流程。一方面需通过将生育保险医疗服务费纳入医疗保险，实行统一的经办与管理，解决家庭报销费用难、报销项目模糊、报销标准不清等困境。另一方面，政府应集合专家、智库力量，从女性生育角度出发，讨论出确切的可纳入医疗保险费用的相关生育项目，方便统一报销管理、减少人们使用生育保险报销生育医疗费用困难现象的同时，也减少了女性生育多孩的忧虑风险与后顾之忧，切实多方位保障女性生育时的身体健康。
小结
生育保险制度为女性就业者提供了重要的保障机制，有利于国家人口战略的发展。随着少子老龄化、低生育率等问题凸显，生育保险制度面临转型的迫切要求。结合当前制度设计和运行中的问题，提出适应于新时代背景，及人口发展理念、外部社会经济环境的变化和社会保险内部公平性需要的生育保险转型理念及实现路径，即构建多层次服务内容供给与多方主体共担生育成本的全民普惠型生育保险制度，是完善人口发展战略、促进人口高质量发展的重要举措。