完善生育支持政策体系 促进人口长期均衡发展

完善生育支持政策体系 促进人口长期均衡发展

近年来，全国面临少子化和老龄化的双重挑战，陕西亦不例外。2023年陕西省人口出生率降至6.83‰，人口自然增长率为-1.31‰，面临严峻的人口负增长问题。为响应国家人口高质量发展战略，积极应对少子老龄化趋势，陕西先后出台了包括生育假、托育服务和育儿补贴在内的一系列生育支持政策，以期提升家庭生育意愿，促进人口合理增长，保持人口年龄结构均衡，为经济社会发展提供必要的人力资源支撑。

全省人口发展现状、趋势与原因

（一）结婚登记数逐年下降。2010年陕西结婚登记对数为34.66万对，至2020年下降至23.62万对，减少31.85%。2021年降为22.1万对，2022年进一步减少至20.04万对，结婚登记对数逐年下降。其中，初婚对数从2010年的30.9万对减少至2020年的17.65万对，2022年下降至15.25万对。

（二）出生人口波动幅度大。2003至2023年，陕西出生率经历了“相对稳定—短暂上升—小幅下降—大幅下降”四个阶段，最初稳定在10‰左右，2017年升至11.11‰的高峰，随后至2019年小幅下降，2019年后大幅降至2023年的6.83‰。

2018一2023年全省60周岁及以上老年人口数量及其所占总人口比重

（三）少子老龄化趋势明显。2010年陕西60岁及以上人口占比为12.85%，到了2020年这一比例显著上升至19.2%。至2022年，60岁以上老年人口的占比更是达到了20.5%。同时，已生育家庭中三个及三个以上孩子的占比较低，分别为4.38%和0.35%。少子化和老龄化问题日益严峻，对全省的人口结构、经济发展、社会稳定带来了挑战。

（四）生育率下降原因多样。生育成本增加，城镇化进程加快，教育、医疗和住房等生活成本不断增加，家庭生育的机会成本上涨，降低了生育意愿。传统观念变化，新时代女性更加重视个体发展和自我价值实现，女性教育水平普遍提高，尤其是高学历女性对职业发展的追求，进一步抑制了适龄女性的生育率。政策效应有限，长期的计划生育政策影响了人们的生育观念和行为，使得低生育率成为新常态。尽管近年来政策有所调整，如放开二孩、三孩政策，但由于低生育观念造成的路径依赖和持续的经济压力，政策效果不明显。

生育支持政策不断完善

（一）托育服务政策持续健全。2019年12月，省政府办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，为婴幼儿照护服务提供指导框架。2021年，省委、省政府印发《陕西省优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》，明确“十四五”期间托育服务体系建设目标，包括每个县（区）至少建设1～2所公办托育机构，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.6个。截至2022年11月，全省建立2089个托育服务机构，提供托位10.92万个，服务5.45万名婴幼儿。2023 年，西安市成为全国婴幼儿照护服务示范城市，12个区（市）被命名为2022 年陕西省婴幼儿照护服务示范城区。全省10个市和西咸新区均出台实施办法，6个市、区发布《推进“一老一小”工作实施方案》，加快构建规范化、多层次、多样化的婴幼儿照护服务体系，推动实现全省城乡全覆盖，加强家庭、社区服务支持，建设多元化服务体系，强化监督和政策保障。

（二）生育假普惠性进一步增强。2010年至今，省上主要从五个方面不断加强对生育假期的政策支持。第一，延长产假。1997年陕西省规定产假为105天，到2016年增加至158天，以给予新妈妈更多的恢复和哺乳时间。第二，陪产假改革。2016年对于异地夫妻陪产假增加到20天，2022年为鼓励三孩生育，陪产假进一步增加了10天。第三，引入育儿假。2022年陕西省首次引入了育儿假政策，允许子女在三周岁以内的父母每年享受累计10天的假期，以促进亲子关系和家庭和谐。第四，扩大产假覆盖面。近年来，产假政策的适用对象从最初的女职工扩展到了所有公民，以增强政策的普惠性。第五，加强产假期间的工资保障。2011年的政策仅规定产假期间工资照发，2016年进一步明确了产假期间应按出勤对待，享受相应的工资和福利；2022年政策更加细化，规定了哺乳假期间的工资应比照生育津贴标准发放，同时保证不影响员工的晋级、工资调整，并计算工龄。

（三）生育补贴力度不断加大。为响应《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，省内一些市县陆续出台相关政策，主要包括按月发放、按年发放和一次性发放三种形式。其中，汉中市为符合政策生育第二、第三个孩子的家庭提供2000元和1万元的一次性补贴；宝鸡凤县为二孩、三孩家庭分别提供3000元和5000元的一次性补贴；安康宁陕县对符合政策生育二孩和三孩家庭，按照二孩600元/月、三孩1200元/月的标准，发放育儿补助，直至孩子3周岁。

（四）配套政策协同发力。除了托育服务、生育假和生育补贴，省上还出台提供生育支持技术以及提供住房补贴等配套政策。加强生育技术支持，包括免费婚前医学检查、完善妇幼健康服务、加强妇产科建设、推进妇幼保健机构标准化管理，以及健全出生缺陷防治网络等。加强科学育儿指导，普及科学育儿知识，提升育儿质量，促进婴幼儿全面发展，增强家庭幸福感。西安市出台措施专门支持二孩及以上家庭住房需求，如额外购房资格、贷款额度提升等，以鼓励合理住房消费，促进房地产市场稳定发展。

政策实施存在的问题

（一）多样需求难以满足。在送托机构的选择上，选择幼儿园托班的受访者最多，占比达60%，这是由于幼儿园托班能够提供更加系统和专业的早期教育服务。在托育方式的选择上，全日托以66%的比例成为最受欢迎的选项，这是因为全日托能够提供更全面的照顾，使父母在工作日有更灵活的时间安排。在送托年龄的选择上，大多数受访者（71%）选择在孩子2岁半至3岁时送入托育机构，这是因为这个年龄段的孩子已经具备了一定的自理能力和社交需求，同时家长也需要为孩子即将接受的学前教育做准备。多样化的需求，对托育服务提出挑战，现有服务还不能满足家长需求。

（二）政策宣传还需加大。在“鼓励幼儿园向下延伸开展托育服务”政策方面，8%的幼儿园表示“不了解”，25%“不太了解”，而5%的幼儿园表示“十分了解”。这一结果表明，大多数幼儿园对该政策的了解程度不够深入，需要相关部门加强政策宣传和解读，提高政策的知晓率和理解度。幼儿园对托育相关程序的了解程度普遍不高，导致托育供给方难以获得政策信息和办托渠道。在不愿意进行托育服务的幼儿园中，16.9%是因为不了解办托程序，5.7%是因为办托体制不通畅，进一步说明了对托育政策与程序的不了解对幼儿园托育供给意愿的影响。

（三）配套政策不够完善。住房优惠及生育技术支持等政策的相关详细规定较少。在产假期间的收入方面，通过陕西省历年人口与计划生育条例可以看出，政府较多关注产假时间的调整，对产假期间收入的规定不甚明了。以陕西省《人口与计划生育条例（2016年修订）》为例，该政策文件对产假期间收入仅提到“职工在产假期间按出勤对待，享受相应的工资、福利待遇”，并未对相关政策明确产假延长后生育津贴的制度安排。

（四）地区发展存在差异。随着人口出生规模的下降，各地区幼儿园开始出现剩余学位，大部分地区的剩余学位占比在50%以上，这一现象表明，幼儿园的招生能力并未完全饱和，存在一定的服务扩展空间。在调查的12个地区中，9个地区开展托育服务的意愿占比低于实际开展托育服务的占比，这说明大多数地区开展托育服务意愿并不是很强，这是由于部分地区缺乏对托育服务重要性的认识，或者在实施过程中遇到了资源配置、人员培训等实际困难。育儿补贴方面，只有三个地区出台了相关政策，其他地区还未发布相关政策明细。

对策与建议

（一）强化生育服务支持。完善生育休假制度，多渠道统筹资金，建立合理的成本共担机制，加大对生育休假落实情况的监督力度，保障法律法规规定的产假、生育奖励假、陪产假、育儿假等生育假期落实到位。建立生育补贴制度，鼓励各地级市参考省级政策以及其他省份地区的成功经验，制定完善生育补贴制度实施方案和管理规范，指导地方做好政策衔接，积极稳妥抓好落实，突出落实好3岁以下婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除政策，并加大个人所得税抵扣力度。

（二）加强托育服务体系建设。开展托育综合服务中心和公办托育服务网络建设，实现多元化托育服务供给，增加公建托位供给；积极推行公建民营模式，支持社会力量参与提供普惠、多元、优质托育服务；统筹社区各类资源发展嵌入式托育，发挥贴近居民的服务优势；支持用人单位办托、家庭托育点等多种模式发展。鼓励有条件的地方对普惠托育机构给予适当运营补助，落实好托育服务税费优惠、托育机构用水用电用气用热按照居民生活类价格执行等政策，提升托育机构供给意愿。提供人才支持，制定托育行业人才培养计划，对托育机构的服务管理、人员资质、卫生保健等方面加强常态化综合监管，守住托育服务安全底线。

（三）强化教育、住房、就业等支持措施。优化区域教育资源配置，扩大优质教育资源供给，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制；鼓励各地出台多孩子女同校就读具体实施办法，帮助解决家长接送不便问题；探索逐步扩大免费教育范围，确保家庭经济困难学生及时受助。加强住房支持政策，鼓励有条件的地方加大对多子女家庭购房的支持力度，多渠道增加保障性住房有效供给，对符合条件且有未成年子女的家庭，可根据其未成年子女数量，在户型选择方面给予适当照顾。强化女性职工权益保障，加强对女性劳动者特别是生育再就业女性的职业技能培训，督促用人单位依法依规落实对女职工特别是孕产期、哺乳期女职工的特殊劳动保护，鼓励用人单位结合实际采取弹性上下班、居家办公等方式，鼓励有条件的用人单位配建母婴设施、提供福利性托育服务、组织开展寒暑假和课后儿童托管活动，积极帮助职工分担育儿压力。

（四）营造生育友好型社会氛围。积极营造新型婚育文化，提倡适龄婚育、优生优育，鼓励夫妻共担育儿责任，大力倡导积极的婚恋观、生育观、家庭观。加强社会宣传倡导，开展人口高质量发展宣传教育专项行动，充分利用各类媒体渠道，加强人口和生育政策宣传解读，积极回应社会关切。加强人口国情国策教育，将相关内容融入中小学、本专科教育。积极发挥群团组织作用，鼓励引导社区、单位、个人参与，共同营造生育友好的社会环境。

本文原文来自陕西女性网