守护粮食与生态安全的共赢之路
守护粮食与生态安全的共赢之路
东北三省作为我国重要的商品粮基地，在保障国家粮食安全和生态安全方面具有重要战略地位。然而，随着人口结构变化、资源环境约束加剧，东北三省在耕地保护和利用方面面临诸多挑战。本文从种植结构、农业科技、水土资源、政策体系等多个维度，深入分析了东北三省耕地保护利用中存在的问题，并提出了具体的解决方案和建议。
人口结构变迁下农业收益面临挑战
人口结构出现“双低”现象：东北三省长期低生育水平累积和人口净流出的双重因素叠加，使得人口收缩对农业农村现代化发展带来影响。农村剩余劳动力向城市转移、农业劳动力向非农产业转移、人口老龄化、少子化等问题，挤压了比较收益的增长空间，为实现粮食增产和农民增收增加了难度。
投入产出比出现“迟滞”现象：种粮成本上升，粮价涨幅空间有限，种粮边际收益递减。而且化肥、农药施用量接近上限，增加投入品提升产量的路径不再可持续，造成农民种粮收益波动下滑。
粮食生产与经济建设出现“倒挂”：区域内产粮大县多为经济弱县或财政穷县，粮食产业链延伸与农食价值链增值是短板弱项，导致粮食生产后端的收益转化途径有限。
加强粮食安全保障促进农业绿色发展协调
种植结构有待优化：东北三省以种植水稻、玉米和大豆为主，水稻和玉米播种面积占粮食播种面积的四分之三以上，种植结构与经营方式不匹配，不利于产能建设与生态保育。例如，高耗水作物无序扩种加剧用水紧张状况，导致地表水和浅层地下水污染，威胁粮食生产的可持续发展，而且单一作物连作易导致土壤养分不均衡与结构恶化。
化肥、农药等投入比例待调整：FAO（联合国粮食及农业组织）统计数据显示，2020年中国的氮、磷、钾三类化肥每公顷折纯量分别是美国同期的2.5～3.0倍、日本的1.0～2.2倍。吉林和辽宁的地均化肥施用量高于全国平均水平。长期过量使用化肥、农药将造成农产品农药残留超标，影响食物质量与食品安全。
农业科技水平与农业现代化要求存在差距：部分地区特色品种的生产效率较低，在良种、良田、良法、良机、良制“五良法”推广应用以及生产设备和技术研发等方面，与建设农业强国目标存在差距。
调节粮食供需错配和水土资源失衡
粮食供需分离导致水土资源错配：“北粮南运”使得东北三省逐渐进入水资源“超负荷”状态。区域内水资源不短缺，但空间分布不均衡，水资源量占全国水资源总量的7.31%，具有东多西少，北多南少，松花江多辽河少，边境腹地少的特点。据水资源公报统计，东北三省农业灌溉用水量较大，占全国用水总量的11.20%。部分大中城市和主要产业城市如哈尔滨、长春、沈阳、齐齐哈尔、大庆等的水资源供需矛盾尤为突出。
水土流失影响耕地产能提升：东北三省部分耕地在水蚀、风蚀、冻融等作用下发生水土流失，使得土层变薄或肥力下降。据水利部门统计，黑龙江省水土流失面积1344.9万公顷，占全省土地总面积的30%，其中耕地流失298.5万公顷，占全省耕地面积的25.2%。此外，《中国水土保持公报（2023年）》数据显示，东北黑土区水土流失面积 20.89 万平方公里，占其土地总面积的19.20%。
相关制度与政策体系有待深化
- 耕地保护利用政策之间的协同性差：与耕地绿色低碳利用相关政策缺乏有效的统筹协调。部分东北三省区县在执行中沿用原“一卡通”发放补贴，未与黑土地保护成效挂钩。相关支持政策在黑土地保护利用项目实施过程中，缺少技术层面的衔接、补助标准不统一、各自为政的现象频出不绝。此外，耕地保护政策体系有待完善。东北三省耕地“占优补劣”现象时有发生，导致局部区域耕地质量下降。部分城市、工矿、道路等建设占用优质耕地资源，虽然新开垦的农田面积较大，后备资源数量较多，但补充耕地分布在水热、区位、地形条件相对较差的边远地区，或者保水保肥条件较弱的丘陵地带，多为限制因素较多的劣质低产田。
推进农业现代化绿色发展新路径
健全农业社会化服务体系
首先，推动耕地保护利用成效向经济效益、社会效益、生态效益转化。立足各地市资源禀赋和主体功能定位，因地制宜建设现代农业生产单元，细化耕地管理政策单元，以构建用途管制、进出平衡、占补平衡、约束激励、综合补偿机制为依托，支持小农户和新型农业经营主体全面融入现代农业产业体系、生产体系、经营体系。
其次，建立“以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充”的新型农业生产社会化服务供给体系。促进公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务协调发展，突出共富导向，引导龙头企业联农带农，发挥“企业+农户”合作、入股分红等挂钩机制的增收作用。重点推广“现代农机+社会化服务”集成式技术服务，拓展深化“小农户+农村集体经济组织+托管服务组织”“龙头企业+合作社+基地+农户”等形式，创新发展多种新型服务模式，缓解东北三省农业劳动力结构性短缺问题。
最后，实施绿色化、低碳化和生态环保导向的农业支持保护补贴政策。率先在松嫩平原、辽河平原、三江平原的旱地区域，引导农民采取秸秆还田或深松整地，合理施用有机肥，切实加强耕地质量建设和生态保护。有效整合测土配方施肥、低毒生物农药补贴、病虫害统防统治补助，将其用于优先保护类耕地集中的平原区域，有侧重地向脱贫地区倾斜，守住“确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫”两条底线。
完善绿色低碳发展机制
精准制定生态高效绿色种植制度，培育具有地域特色的绿色优质农产品，完善耕地污染防治与废弃物回收投融资机制，推动东北三省粮食产业链供应链价值链“三链协同”。
首先，优化耕地空间布局与作物种植布局，拓展粮食增产新空间，制定东北三省生态高效绿色种植制度。优化生态农业、智慧农业、生物种业、绿色投入品、农机农艺融合等生产性服务资源配置，改进重点区域粮食市场运行的绿色氛围和绿色条件。
其次，培育具有地域特色的绿色优质农产品。充分挖掘农产品地理标志品牌，依托“线上+线下”营销平台以及丰收节与采摘节等农业节庆活动，大力推介绿色优质农产品。坚持以销定产、产销平衡的原则，充分考虑城乡居民的新需求，打通绿色农产品生产源端与消费末端的流通渠道。
再次，优化绿色优质农产品的产业链、供应链和价值链。通过产业集聚与绿色循环发展形成新的产业链布局，以耕地多功能管理及复合价值增益促进绿色生产生活方式形成。
最后，完善耕地污染防治与废弃物回收投融资机制。以建立农业废弃物绿色循环利用与资源化利用体制机制为目标，健全包装回收等相关配套实施体系。建立目标责任考核制度，因地制宜探索政府购买服务、第三方治理、政府和社会资本合作与生态环境导向的开发（PPP+EOD）、事后补贴等，吸引社会资本以特许经营或参股控股等多种形式参与土地整治和废弃物回收运营。
提高现代农业与科技创新的深度融合
坚持先立后破、破立并举，通过创新技术、优化方法，实现要素投入精准减量、生产技术集约高效、产业模式生态循环的绿色技术体系。
首先，要素投入精准减量。精密采集耕地生产环境状况的多源数据，基于大数据分析对耕地生态系统进行多元素全周期融合处理，推动“生物技术+”育种、农药、肥料推广应用和融合创新。
其次，生产技术集约高效。在三江平原东部与松嫩平原中部地下水超采地区，探索推广集雨补灌技术，由平面灌溉的“浇地”变为智能立体灌溉的“浇作物”，提高水资源利用效率。提高农机农艺与耕地空间布局和区域自然地理条件的适配度。同时，加大对田间道路与水利灌溉等基础设施的投入，通过集中种植与统一管理，强化分散地块之间的内部联系，发挥固氮植物在提高土壤肥力方面的作用。
最后，产业模式生态循环。推广秸秆覆盖还田技术，深化黑土地保护性耕作技术模式。一是探索旱地作物全部回收、水田部分回收秸秆的模式，实现提高作物产量和绿色发展目标。二是实施种养结合，构建循环型生态农业模式。在分析区域资源环境适宜性的基础上治理畜禽粪污，将畜禽养殖废弃物转化为有机肥原料。三是改造农业基础设施并有序淘汰老旧农机，充分利用清洁能源为农业生产提供动力保障。
发挥多元主体的协同作用
在宏观层面，夯实耕地法治保障，将耕地保护政策体系中蕴含的内在价值，外化为法规实施条例的规范结构。聚焦农业发展方式转变与耕地利用绿色转型相交叉的关键环节，从利益相关者诉求与责权利边界适配角度构建网络化互动机制。同时，推进河长制、湖长制等相关制度改革，形成以“法”促“管”、以“制”促“治”新格局。
在中观层面，以区域间协调为主线，以经济社会高质量发展为中心任务，以耕地保护为重要目标，避免和防范简单化、表面化、运动化的政策执行方式。针对东北三省高标准基本农田和黑土地保护的不协同问题，探索建立“权力-责任”与“权利-义务”互动的双维结构，将耕地利用绿色转型的内在价值与生态安全、环境公平、公益福祉等公共价值联系起来。通过“调控+发展”“责任+激励”“政府+市场”等方式，匹配管控型、激励型、建设型政策工具，构建动态平衡的良性循环机制。注意融合大数据与人工智能等现代化技术，为耕地资源多维监测与态势感知提供数智支撑。
- 在微观层面，以创新耕地利用方式来激发内生动力，探寻与政策网络节点相对应的现实效益突破口。通过完善不同类型的补贴和补偿，增加农业经营主体的参与机会，将各类利益的冲突—协调形式消解在共商、共建、共享的治理格局当中。针对东北三省土地规模化经营程度与种粮收益不协同的问题，加强对小规模、低人力资本农户的农业生产方式进行培训，鼓励生产者网络通过集体行动推动小规模地块的集中连片经营，将农业生产活动外包给农业生产性服务组织，缓解农业劳动力和绿色生产技术的交互制约，实现更大区域、较高程度的绿色农业生产。
本文原文来自社会科学报，作者为中国矿业大学公共管理学院讲师牛善栋和东北大学文法学院教授、副院长吕晓。