香港养老保障制度：审慎改革构建三支柱体系

香港养老保障制度：审慎改革构建三支柱体系

香港特别行政区的养老保险制度经历了从非缴费型福利养老保障向缴费型职业年金的转变。回归后，特区政府以传统文化为背景，审慎推进改革，建立了以强制养老公积金为主的基础养老保险体系。本文将详细介绍香港养老保障制度的发展历程、制度架构、目标群体、待遇水平和责任主体等方面。

香港特别行政区养老保障政策的发展经历了政府由不介入到介入、从追求人人均等到鼓励个人责任的发展历程。
香港回归后，特区政府没有盲目照搬西方社会保障模式，走上高福利道路，而是以传统文化为背景，审慎而稳定地进行改革，制定了以强制养老公积金为主的基础养老保险体系。

一、发展历程及制度转变

从发展历程及制度转变来看，香港的养老保障制度经历了非缴费型福利养老保障向缴费型职业年金的转变。

香港最早建立的是非缴费型福利养老保障制度。1965年香港政府开始对贫困人群进行救济。1971年公共援助计划以现金形式发放，1973年建立了普遍高龄津贴制，所有年满75岁的老人均可受惠。

1978年将高龄津贴合格年龄由75岁降到了70岁，1988年设立普通高龄津贴，规定70岁以上老人可得高额高龄津贴，无需资产或收入审核，65岁至70岁者可得普通高龄津贴，但有收入和资产审核。

1993年建立了综合援助计划，为老年群体提供数额有限的高龄福利津贴，当中约含港币700元，不需入息审查的高龄津贴，但要达70岁才能领取，另有按入息资产审查而发放的综合援助。

此外，政府还在社会公共服务方面为老年人提供优惠，通过减少老年人生活支出的办法间接提供福利保障。

由此可见，在2000年年底以前，香港政府仅提供了非缴费型的养老保障制度，其目的是为社会上真正需要金钱或食物援助的人群提供基本的、特别的需要。

香港企业雇员并没有统一的退休金制度。

综合援助计划仅对贫穷长者提供，虽然政府规定了企业或雇主对退休雇员给付“长期服务金”的强制性责任，但它只是作为一项职业福利而存在，且采取一次性支付的方式，支付水平因企业不同而各异。

只有部分规模较大的企业自行设立公积金或退休金制度，但缴款办法和给付水平各不相同，覆盖范围十分有限。

经过漫长的讨论之后，2000年12月起，香港特区政府推行了强制性的公积金计划，成为香港历史上第一个基本养老制度。

这项计划覆盖了所有雇员和自雇者。个人账户资金来源于雇主和雇员均摊的缴费及资金运营收入，退休者的待遇完全取决于其工作期间的基金积累及其运营收益水平。

二、保险项目及制度架构

从保险项目及制度架构来看，香港的养老保障制度由援助福利层次和职业年金层次构成。

从面上来看，大家会认为香港的养老保险制度仅为强积金制度。实际上，香港强积金制度是私人储蓄和保险之外的私人退休保障计划，香港特区政府仍担当着社会保障安全网的角色，支持有财政需要的退休人士。

世界银行出版了《防止老龄危机》一书，提出了建立三支柱构成的老年保障制度设想，即：第一个支柱是公共管理的强制性制度，发挥再分配功能，其目标是有限度地缓解老年人中的贫困。

第二支柱是职业年金计划或私人经营的强制性储蓄制度，第三支柱是自愿储蓄制度，包括企业自愿年金制、家庭保障和个人储蓄。第二和第三支柱均提供储蓄功能。

实现这样一个多层次的养老保险体系的目的，在于把养老保险制度的储蓄功能和收入再分配功能分开，以不同的融资方式和管理方式加以实施，从而使养老保险制度在整体性安排上可以达到防止老年贫困，同时促进经济发展的目标。

根据世界银行提出的三支柱的概念，我们可知香港实际已建立了世界银行所提倡的三个支柱：

第一支柱：综合援助计划（CSSA）和公共福利金计划（SSA），政府承担支出，提供再分配功能。

CSSA目前由社会福利署管理运行，此为生活状况调查津贴制计划，其目的是为需要援助的家庭或个人提供资金援助，以满足其基本生活需求。

SSA是为年龄在65岁或以上的长者每月提供现金津贴，以应付其特别需要。CSSA和SSA制度覆盖了所有居民，这两个计划都无须受益人员缴费，所有受益金额由政府一般财政收入负担。

第二支柱：MPF，强制性的职业年金计划，提供储蓄功能。

第三支柱：自愿的职业年金计划，ORSO，提供储蓄功能。

概括来说，香港的养老保险体系是由非缴费型的综合援助计划和公共福利金计划，以及缴费型的强积金制度和自愿职业年金计划组成。

三、目标群体及制度覆盖

从目标群体及制度覆盖来看，香港养老保障制度侧重于老年人的保障，并逐步向就业群体扩展。

综合援助计划（CSSA）和公共福利计划（SSA）覆盖了所有居民，符合享受CSSA的条件是，只要年满60岁或伤残，为香港永久居民，并至少一年连续在港居住的人员均可申请CSSA。

强积金（MPF）计划始于2000年12月，目前已覆盖了大约63%的就业人员。MPF为典型的待遇缴费性（DC）制度，只要年龄介于18—65岁，在雇佣合约下连续受雇超过60日的全职和兼职雇员，以及自雇人士，均需加入MPF计划。

但属于下面任何一种情况者，可获豁免而无须加入MPF计划：家务雇员；自雇小贩；获法定退休金计划或公积金计划保障的人士（如公务员和教师）。

或发豁免证书的职业退休计划成员；来港工作不超过3个月或已获得海外退休计划保障的人士；以及受雇于驻港欧洲联盟属下的欧洲委员会办事处雇员。

职业年金计划（ORSO）属于雇主提供的自愿缴费计划，有固定缴费型、固定待遇型、固定待遇和固定缴费结合型三种。目前此计划大约覆盖了20%的就业人口。

四、待遇水平及制度受益

从待遇水平及制度受益来看，香港养老保障制度的保障水平较高，而且设有一定的资产收入门槛。

综合援助计划（CSSA）和公共福利计划（SSA）都无须受益人员缴费，所有受益金额由政府一般财政收入负担。

但要进行收入状况和资产状况调查，并根据不同类型的受助人员，再加上一些特别津贴等，单身人士的受益金额从每月2270港元到3870港元不等，家庭成员受益金额每人每月从2140港元到3545港元不等。

SSA制度包括高龄和普通老龄津贴。65—69岁的老人，如其为香港居民并在港居住连续5年，符合收入限制和资产限制条件者，可领取每月625港元的普通高龄津贴。

70岁以上的老年人，如其为香港居民并在港连续居住满5年，无须收入限制或资产限制调查，可领取每月705港元的高龄津贴。

参加强积金（MPF）计划的雇员年满65岁，便可从其个人账户中一次性提取累算权益。

但另外在5种情况之下，可提前领取累算权益：

死亡；年满60岁并永久性退休；永久性离开香港；完全丧失劳动能力；或过去12个月没有缴费，个人账户积累低于5000港元，且表明以后不再工作。

同MPF制度不同的是，在职业年金计划（ORSO）下，雇主自由决定制度规定，这里没有缴费基数最高限和最低限规定，通常对待遇归属有规定比例，大部分根据在本公司工作年限长短而定。当雇员退休时，根据待遇归属标准，一次性领取应得利益。

五、责任主体及制度供款

从责任主体及制度供款来看，香港政府在公共福利层面承担完全责任，重视养老保险各方主体的责任分担。

综合援助计划（CSSA）和公共福利计划（SSA）都无需受益人员缴费。强积金（MPF）计划缴费为强制缴费，雇员和雇主分别按雇员有关收入的5%缴费。

缴费基数介于港币5000港元和2万港元之间，即雇员每月收入低于5000港元者，雇员无需缴费，雇主仍以其收入为基数按5%为其缴费。

雇员每月收入高于2万港元者，雇员和雇主仍以2万港元为基数缴费。雇主和雇员以及自雇人士均可在强制性供款以外做自愿性缴费，为退休生活提供更大保障。

在供款归属方面，雇主、雇员以及自雇人士的强制性供款、雇员的自愿性供款一经支付于受托人，便及时归属于雇员，但雇主的自愿性供款的归属依照雇主的规定。

在税项宽减方面，雇员的强制性缴费是可以扣税的，最高的扣减额为每年12000港元。退休时所领取的累算权益也是免税的。雇主可扣减款额不得超过雇员每年总薪酬的15%。

在供款管理机构方面，强积金管理局于1998年9月成立，其使命是建立效益及效率兼备的制度，规管及监督私人托管公积金计划的运作。

在基金投资和管理方面，MPF为雇员投资选择计划，雇员承担投资风险，雇员根据受托人提供的投资产品中，根据自身情况选择最适合自己的投资产品。

现时各受托机构共为雇员提供了47个强积金计划及324个成分基金。因此，香港强积金有三个主要的特点：第一，涵盖范围广泛；第二，账户由独立受托人管理；第三，账户投资完全由个人自主决定。

在强积金制度中，强积金管理局和保险与退休金监管委员会负责退休金计划的规划、监督、查核、处罚与审查由民间成立的强积金计划及服务供应者。

两个单位要常注意强积金服务提供者的资本充裕度、内稽内控，以及投资决策有无违法之处，若有重大违规，两个单位均有权暂免或撤销公司经营强积金计划资格。

强积金计划服务提供商则负责账户管理、托管、投资角色，负责基金收支和投资运用，并定期寄发投资报告与财务报表给供款雇员。