财政赤字：从历史演变到国际经验

财政赤字：从历史演变到国际经验

财政赤字是衡量一个国家财政状况的重要指标，它反映了政府支出与收入之间的差额。在中国，财政赤字的历史演变经历了从严格控制到适度扩张的过程，这一变化不仅体现了政府对经济调控方式的转变，也反映了中国经济发展的阶段性特征。

财政赤字的历史演变

1980年之前，中国经济基本不举债，追求收支平衡。建国初期，中央政府仅发行过“人民胜利折实公债”和“经济建设公债”6次公债。到1968年底，中国实现既无内债、又无外债的状态，并一直持续到1978年。

1981年开始，中国开始尝试财政赤字工具。1981年政府重新恢复国债发行，发行规模超40亿，1987年首次突破100亿，用于弥补中央赤字。国债发行常态化，表明从观念上开始抛弃零负债观念，开始尝试将财政赤字作为财政经济运行的调节工具。

但80年代仍致力于“消除赤字”。1985年预算赤字30亿元，当年财政预算报告中特意解释，“财政有少量的赤字，虽然并不可怕，但它对物价和市场的稳定，对国民经济的发展，总是不利的”，并在预算执行过程中通过“发展生产、开辟财源、增加收入、控制支出等方面”消除赤字。

1993年，时任国务院副总理朱镕基在全国财政、税务工作会议上明确提出，“要严格控制财政赤字，停止银行挂账。财政收支的原则应该是量入为出，收支基本平衡，最好是略有结余。”1994年《预算法》出台，1995年起正式实施，明确“中央政府公共预算不列赤字”，禁止地方政府发债，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。

对债务态度有转变，国债成为积极财政的重要工具。90年代国债发行规模快速增加。1993年发行额不到400亿，1994年首次突破1000亿，1995年超1500亿，1996年达1848亿。1998年首次增发国债1000亿，发行2700亿特别国债来补充四大国有银行资本金，1999年增发600亿长期国债，2000年再次增发500亿长期建设国债。

为地方“开正门”，2014年正式允许地方财政赤字。2014年《预算法》修订，允许地方通过发行地方政府债券举债。2015年“地方财政赤字”表述首次出现在政府工作报告和当年财政预算报告中。

财政赤字态度转向积极。2016年我国财政赤字率提高到3%，首次触碰“3%国际警戒线”水平。2024年10月12日，财政部长蓝佛安在新闻发布会上明确表示，“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”。

财政赤字率如何设定？

财政赤字率需由全国人大审议通过。一般由年前的中央经济工作会议定财政基调，年后“两会”期间由全国人大审议财政部提交的预算草案，在《政府工作报告》中披露赤字规模和赤字率，“两会”后发布的财政预算报告会再次详细发布具体赤字相关数据。预算执行中，出台增加收入或支出、减少收入等预算调整措施，需编制预算调整方案，报人大常委会审查批准。

财政赤字率安排主要受三大因素影响。一是经济增长率。在一定的通货膨胀率、负债率、债务期限等条件下，经济增长率与财政赤字率正相关。基本公式为财政赤字率=负债率×经济增长率。二是负债率。给定债务期限结构、经济增长率和通货膨胀率，负债率上升必然导致赤字率上升。三是债务期限结构。给定经济实际增长率、通货膨胀率和债务规模，不同的债务期限结构，会有不同的赤字率。

3%的赤字率红线能否突破？

发达经济体多采取突破3%的赤字率红线来扭转经济下行趋势。对于欧盟，1995、1996年财政赤字率分别达7.2%、4.3%，1997年经济有起色后才回到3%。美国次贷危机爆发后，欧盟迅速突破3%的限制，2009-2013年平均赤字率为4.6%，助力经济回升。对于美国，1984-2023年这40年美国联邦政府财政赤字率年均值为3.8%，有24个年份超过3%。尤其是面对经济下行，财政政策更加激进，2007年次贷危机爆发后，2008、2009年赤字率分别较上年增加2.0、6.7个百分点。对于德国，自1990年东西德合并以来，1991-2023这33年时间里有13年赤字率超过3%。尤其是1995-2005年间，德国经济累计增长14.6%，远低于欧盟15国，在这样的形势下，这11年平均赤字率为3.5%、有7年在3%及以上。

财政赤字的衡量指标

狭义赤字率，是一般公共预算账户对应的赤字率，反应了一般公共预算的财政力度，公式为（一般公共预算收入-一般公共预算支出）/GDP。2012年来，狭义赤字率总体呈现上升趋势，体现了财政对经济的支持力度逐步增加，2023年为4.6%，较2012年提升3个百分点。但一般公共预算支出只能反映财政支出的部分信息，事实上，政府性基金预算在财政中扮演的角色同等重要，因此狭义赤字率不能准确反映财政力度的全貌。

广义赤字率。广义赤字有不同的统计口径。在我国目前财政预算体系下，政府预算由“四本账”构成，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。四本帐内部存在一定的勾稽关系，可通过四本帐整体的收支缺口来计算广义赤字率。2023年，四本账收支预算口径下的赤字率为5.6%。考虑到社保预算是专款专用、只进不出，国有资本经营预算账户通常也用于特定项目，政府性基金预算中大部分为土地出让收入，因此也有仅用一般公共财政收支缺口和地方专项债收入来计算中等口径下的赤字率。2023年，这一口径下的广义赤字率为7.7%。此外，由于城投平台与地方政府的特殊关系，在考虑一般公共财政收支缺口和地方专项债的基础上，也有将城投公司公开债券净融资也纳入广义赤字统计范围来计算广义赤字率。

IMF口径的广义赤字率。IMF计算的赤字率口径更为宽泛，不仅包含包括一般公共预算、稳定调节基金、调入资金和使用结转结余、不含土地出让收入的政府性基金预算，而且涵盖了社保基金预算的结转结余，还囊括了地方城投平台、特别建设基金、产业引导基金等地方隐性债务。

总之，判断财政赤字规模是否合理，除了从绝对规模上，更需要注重赤字的内涵和经济社会发展态势。