王震邦谈塑料与微塑料治理之欧盟立法
王震邦谈塑料与微塑料治理之欧盟立法
塑料具有耐用性和多用途等优良性能，在过去的几十年中得到了广泛使用，且塑料产量还在持续增加。合成塑料产量的不断增加和对塑料废物的管理不善导致全球水体中出现了大量的塑料垃圾。全球面临的水污染形势及其影响变得日益复杂，因为对于水环境来说，塑料、微塑料以及纳米塑料都是新兴污染物。近年来，海洋塑料污染成为人们关注的焦点，并得到了深入研究。本文以欧洲为例，据估计，到2030 年，欧洲因塑料污染导致的环境破坏将造成相当于220亿欧元的损失。因此，为了保护海洋环境，欧盟必须采取措施，以避免破坏环境。
一次性塑料袋的限制
首先是针对最常见的塑料污染物——一次性塑料袋。2015年4月29日，欧洲议会即出台了2015/720/EC 指令，旨在减少轻质（厚度为 15~ 50um）塑料袋的消耗。因为在欧盟，轻质塑料袋占塑料袋总数的绝大部分，且与较厚的塑料袋相比，它们重复使用频率更低，更易成为垃圾。同时又因为它们的重量轻，在海滩上发现的垃圾中，塑料袋约占5%，但在欧洲海岸线附近海床上发现的垃圾中，塑料袋占比高达30%( Galgani et al., 1995， 2000；Ramirez-Llodra et al.,2013)。如此严峻的形势要求欧盟各成员国必须采取措施，在本国内实现持续减少轻质塑料袋的消费。
“关上水龙头”的雕塑给人们带来了视觉上的震撼。摄影：Xiuying ©绿会融媒·绿会全球环境治理团队
该指令规定，成员国采取的措施应包括以下一项或两项：①采取措施以确保到 2019年12月31日，年人均消费量不超过90个轻质塑料袋，到2025年12月31日，年人均消费量不超过40个轻质塑料袋；②采用文书以确保在2018年12月31日之前，在货物或产品销售点不免费提供轻质塑料袋，除非实施同等有效的文书。该指令规定，如果出于卫生的或在有助于防止食品浪费的情况下，可将作为散装食品主包装的超轻质塑料袋（厚度小于15um）排除在这些措施之外。
“塑料条约”政府间谈判委员会第四次会议（INC-4）全会现场照片，摄影：Xiuying ©绿会融媒·绿会全球环境治理团队
2018年10月24日，欧洲议会（European Parliament）投票赞成欧盟委员会（European Commission）早些时候提出的削减塑料垃圾尤其是造成欧洲海滩和海洋污染的一次性塑料制品的提议。力争从源头上解决海洋垃圾问题。其中涵盖针对欧盟海滩上最常见的10种塑料产品，以及占海洋垃圾总量至少70%的废弃渔具和可氧化降解塑料采取新的措施。这些措施是欧盟塑料战略（《循环经济中的塑料战略》）的一部分，2019年1月18日，欧洲理事会（European Council）发布了关于减少某些塑料产品对环境影响指令草案的修订版也称为 《一次性塑料制品指令》(Single-Use Plastis Directive)，修订后的指令草案对欧盟委员会于 2018年5月28 日提出的《循环经济中的塑料战略 》（ Strategy for Plastics in a Circalar Bconomy）草案做了重大修改 (EC, 2018)。《循环经济中的塑料战略》于 2019年3月27 日由欧洲议会通过，构成了欧盟关于一次性塑料制品的新指令：全球处理海洋垃圾最雄心勃勃的法律文书。其设想了适用于不同产品类别的不同措施。在容易获得和负担替代品的情况下，将禁止一次性塑料制品进入市场（如塑料棉签、餐具、盘子、吸管、饮料搅拌器、气球棒、可氧化降解塑料制品、可膨胀聚苯乙烯食品和饮料容器）。对于其他产品，重点是通过以下方式限制其使用和在海洋环境中的丰度，包括：1、制定食品容器和饮料杯消费的国家削减目标；2、执行设计和标签要求（包括卫生巾、湿巾、气球）；3、为生产商确立垃圾管理/ 清理义务（包括食品容器、薯片和糖果包装、饮料容器、烟头、湿巾、气球和轻质塑料袋）；4、鼓励在2025年前，例如通过押金退款计划，收集90%的一次性塑料饮料瓶；5、采取提高认识措施，了解一次性塑料制品和渔具的负面影响，以及这些产品的再利用系统和垃圾管理办法。
微塑料污染的监测和管理
再者是微塑料污染，由于微塑料直至最近才被认为是可能造成生态破坏的环境污染物，因此各国政府仍需花费一些时间来制定和实施有关微塑料的生产、使用和处置的政策和法规。
欧盟委员会发布的绿皮书《环境中塑料废物的欧洲战略》（“A Europeanstrategy on plastic waste in the environment”；EC,2018）在废物立法审查中对微塑料表示了特别关注，并强调了从源头制定潜在的缓解策略，同时指出“如果认为微塑料污染对人类健康和淡水环境中敏感物种构成威胁，则可能有必要进行废物管理和执法”。
尽管已在淡水中普遍发现了较高丰度的微塑料，但至今尚未制定淡水微塑料丰度的标准或法规。当前欧盟有几项与作为新兴污染物的微塑料污染有关的直接或间接指令。欧洲《海洋战略框架指令》（ Marine Strategy Framewort Directive）将微塑料作为监测的一个指标，这是与微塑料直接相关的一个指令。该指令的目标是到 2020 年实现良好的海洋环境状况 (EU, 2008a )，要求预防垃圾输入，并减少海洋环境中的垃圾（包括微塑料）。根据该指令，当“海洋垃圾的性质和数量不对沿岸环境造成损害”时，即达到了良好的海洋环境状况，且该指令建议通过监测以帮助实现这一目标（《海洋战略框架指令》，2008/56/EC)。《水框架指令 》( Mater Framewort Directive ) ( EU, 2000b）要求开展人为活动压力和饮用水水源保护的相关监测，但到目前为止未将微塑料纳入监测指标。欧洲 《饮用水指令》( Drinking Naver Directive )（EU,1998）提出要保护饮用水免受所有污染，但未明确微塑料污染。
以下欧盟指令可以用于解决微塑料的潜在来源问题：《污水污泥指令》(Sewage Shudge Directive)（EC, 1986）、《废弃物框架指令》（Naste FrameworkDirective）（EU， 20086）、《报废车辆指令》(EndofLite Vehicles Direcive）（EU,2000a）、《废弃电子电气设备（WEEE）指令》（Waste Electrical and ElecronicEquipment (WEEE) Directive)(EU, 2012)；而《包装指令》(Packaging Directive)（EU，1994年修订版）、《垃圾填埋指令》(Landfill Directive )（EU,1999）和《工业排放指令》(Industrial Emissions Directive)（ EU,2010）是目前仅适用于聚合物制造的法规。这些指令法规将极大提升对淡水系统的保护，使其免受以原生微粒或颗粒为原材料的塑料制品业的影响。
最后，欧盟委员会还决定采取更广泛、更全面的方法来解决微塑料污染，包括 《塑料战略》（Plasties Stratesp）、《循环经济行动计划 》（Circuler EconomyAction Plan）和修订版《废弃物框架指令》。预计到 2030年，投放到欧盟市场的所有塑料包装或可以重复使用，或能够以具有成本－效益的方式进行回收。同时也将减少对一次性塑料制品和渔具的使用，并限制对微塑料的有意使用。
成功案例与借鉴意义
如今海洋塑料污染早已是一个不分国界的国际问题。若要解决这一国际问题，就需要一种全球治理方法 。而欧盟在此方面的先行立法措施，无疑给予各国制订政策计划措施供以借鉴。一个成功案例是 LIFEDEBAG 项目 (LIFE14 GTE/GR/001127)，该项目是为减少希腊海洋环境中的塑料袋，而在地方和国家两级开展了综合信息和提高认识运动。LIFE DEBAG 项目通过一系列磋商论坛，将欧盟第 2015/720 号指令纳入希腊立法作出了卓越贡献。希腊立法首次从2018年1月1日起对轻质塑料袋征收绿色税，使得该法实施一年后，全国塑料袋消费量下降了60%～ 80%。由此可见，欧盟在循环经济、一次性塑料制品等领域的立法与政策，在公众、渔民、企业和其他利益相关方的积极参与下，取得了海洋环境保护的切实成效，且能够被其他国家政府借鉴，具备参考价值与借鉴意义。
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作者 | 王震邦
审核 | LYJ
排版 | 绿叶
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【参考资料】
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