【规划广角】城乡融合视角下的全域土地综合整治模式优化

【规划广角】城乡融合视角下的全域土地综合整治模式优化

全域土地综合整治是当前中国土地整治工作的重要方向，其模式经历了从以农用地整理和生态修复为主的1.0模式，到以耕地整理和城乡建设用地调整为主的2.0模式，再到面向城乡融合和增存并举的3.0模式的演变。本文系统梳理了全域土地综合整治的制度沿革和实践案例，提出了“空间优化+产权调整+利益统筹”的新模式，为推动新型城镇化与乡村振兴协调发展提供了重要参考。

制度沿革与内涵解析

制度沿革

我国的土地整治工作经历了从20世纪80年代以保护耕地为主的土地复垦，到21世纪初以有序开发为导向的土地开发整理，再到近年开始探索“山水林田湖草生命共同体”理念下的全域土地综合整治新模式。

• 20世纪80年代：土地整治工作正式起步，以土地复垦为主。
• 1998年：《中华人民共和国土地管理法》首次提出“国家鼓励土地整理”。
• 2004年：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理”。
• 2008年：党的十七届三中全会报告中首次提出“土地整治”的概念。
• 2012年：《全国土地整治规划(2011—2015年)》首次明确提出“全域土地整治”的概念。
• 2017年：《全国国土规划纲要(2016—2030年)》首次提出“分区域加快推进国土综合整治”。
• 2018年：中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，提出加快国土综合整治。
• 2019年：自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国范围内部署开展试点工作。

内涵解析

根据《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，全域土地综合整治是指以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。

全域土地综合整治模式

全域土地综合整治1.0：面向农业农村的综合整治

典型案例：浙江省杭州市

2017年，杭州市双浦镇率先开展全域土地综合整治，主要面向农村地区，对建设空间无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态环境不断恶化等多维度问题，系统开展农田整治、村庄建设整治和生态修复3项主要任务。2021年，浙江省在总结推广实践工作经验的基础上，提出实施“3+X”全域土地综合整治模式。

杭州市全域土地综合整治的成功之处在于将土地整治与空间优化、土地流转、村庄整治、生态修复、产业兴旺等工作相结合，实现“1+N”综合效应。具体而言，“土地整治+空间优化”是指坚持建设用地“总量锁定、增减挂钩、流量弹性”，腾挪发展空间，实现生态空间重塑、生产空间重构、生活空间重建；“土地整治+土地流转”是指对整治后的区域进行统筹谋划，推进规模经营，尤其是强调农田高质量流转，实现农村产业振兴、农民长效增收；“土地整治+村庄整治”是指大力提升农村人居环境，开展违章建筑清理拆除行动，消除“脏乱差”，完善公共配套，有序推进居住集聚；“土地整治+生态修复”是指打造山水林田湖草生命共同体，将田园清洁、矿山复绿、治水剿劣等生态修复工作纳入全域整治工作，加强农田生态建设和耕地修复；“土地整治+产业兴旺”是指通过规模化土地整治流转，将农用地流转、农居集聚、耕地保护3项措施有机结合，打造现代农业产业园区，鼓励农村一二三产业融合发展。

图1 全域土地综合整治1.0模式示意图

这一模式以土地整治工程为主，注重对工程项目的设计、管理和绩效考核。例如，2021年杭州市在全市“千村精品、万村景区”工程、人居环境提升工程、“一村万数”工程等基础上，立项开展省级全域土地综合整治试点。

全域土地综合整治2.0：面向存量优化的综合整治

典型案例：广东省佛山市南海区

佛山市南海区以县域为单元开展全域土地综合整治，在推进村级工业园区改造、盘活低效产业用地的同时，推动农业空间集聚提升和生态用地保护。南海区全域土地综合整治试点工作主要包括4个方面的内容：一是开展农用地整治，通过耕地拆违复垦、水田垦造等保护优质耕地资源；二是开展低效用地减量化工作，划定建设用地腾退区域，实施低效闲置建设用地腾退复垦、高污染高耗能产业园区复垦复绿、边角地整治及拆旧复绿；三是盘活存量建设用地，连片改造村级工业园(“工改工”“工改居”“工改商”“工改商住”)，实现用地集中分布，同时保障一二三产业融合发展用地；四是推进受损生态空间的修复治理，提升村级工业园的环境品质，开展岸线、湿地、水系修复与整治。

图4 全域土地综合整治3.0模式示意图

全域土地综合整治模式创新与优化路径

发展趋势分析

用地增存并举、城乡共存地区的城乡地域系统互动更为密切，是城乡融合发展的重要地带。在摒弃传统用地模式的导向下，该类型地区急需通过健全城乡融合发展体制机制，加快实现城乡要素的自由流通与等值交换，合理解决乡村空间价值与权能失衡、用途空间错配与滞后，以及国有土地与集体土地、农业空间和生态空间与建设空间交织无序等问题。因此，全域土地综合整治应把握城乡融合发展新趋势，宏观上对接国土空间规划的安排，结合人口与土地要素的流转机制、城乡产业结构再升级与再迁移态势、城乡技术流动与资本流通方式、城乡功能互补结构与能效传递等，统筹城乡土地类型和增存并进的开发方式。

全域土地综合整治3.0：面向城乡融合和增存并举

全域土地综合整治3.0模式的关键是构建“空间优化+产权调整+利益统筹”的新机制。一是以城乡融合发展地区建设空间和非建设空间统一规划、统筹治理为主要内容，按照城乡融合发展目标系统安排各类整治用地的数量和布局；二是以建立统一的土地要素市场为核心，推动农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点等制度改革；三是以多元主体利益统筹为手段，通过显化空间权益，算好各类用地的“生态账、经济账、社会账”，充分发挥土地权益人的主观能动性，多途径满足各主体利益诉求，实现政府、村集体、社会主体的利益共享。

在具体的操作层面，将“规划赋权”和“权属转换”进行叠加，在国土空间规划和全域土地综合整治实施方案的约束下，统筹安排不同类型土地的转换、用途管制，算好土地经济、社会、生态的“整体账”。同时，通过综合施策、土地重划组合，将现状碎片化、不规则的土地进行归置、整合置换，并依据规划重新划分为形状规整、成片分布的土地，促使产权边界和规划边界高度统一，优化各地类之间的空间关系，共同计算成本和效益，实现整体利益的提升。在实施区域的行政村或片区范围内，则按照不同整治单元的目标导向，采取“空间规划+实施方案”(村庄尺度按控制性详细规划深度要求)的利益统筹模式，逐村逐片区地分解耕地保护、生态环境保护等空间用途管制要求与指标。基于农村土地产权交易平台建设，落实国土空间规划和全域土地综合整治实施方案的目标与任务。在这一过程中要保障城乡公共利益，完善城乡功能、改善人居环境，保障整治范围内公共服务设施、基础设施、道路交通设施以及产业发展用地的空间。此外，响应发展需求和市场机制，通过“规划赋权”，有序引导和提升片区的整体发展权益，增强开发动力，通过总体上“做大”可分配利益，实现土地集约节约利用、产权明晰化及价值大幅提升。

在利益统筹方面，以公共利益为切入点，引入市场机制，将土地“权益化”为货币和物业，灵活调配空间资源，将用地指标、容积率奖励作为实现空间目标的重要手段，推动村庄、片区内部空间资源整合、异地利益的协调以及与周边环境的有效衔接，从而实现成片土地释放、市政公共基础设施用地及经营性用地有效供给、重点产业项目平稳落地。

在政策制度保障方面，全域土地综合整治与农村土地产权制度、土地承包经营权流转制度、耕地占补平衡制度、农用地及山林地流转制度，以及农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革等多项土地管理制度联动推进，不断完善农村土地所有权、用益物权、担保物权等产权制度，推动土地出让、出租、作价出资(入股)和自由转让等，实现土地资源的优化配置，也为农村土地制度改革提供可落地的操作模式。

全域土地综合整治3.0模式重在统筹城乡融合发展地区的建设空间与非建设空间，通过建设用地增存并举、集体经营性建设用地显化、宅基地集约多元利用、农用地整治、生态保护治理等多种途径和措施，一是实现建设用地集约连片，拓展现代产业及城镇空间，提升土地开发权益；二是实现农用地集约提质，打造现代农业产业园，促进农用地及山林地资本化运营；三是突出绿色生态，推进空间精细修复，营造都市田园景观。实施全域土地综合整治3.0模式，目的在于综合实现土地整治的生态、社会和经济效益，从本质上回应土地整治的内涵——“对人地关系的再调适”，推动新型城镇化与乡村振兴协调发展。

结束语

从土地整理到全域土地综合整治，我国土地整治的内涵与政策不断演进，这个历程是我国经济社会发展的缩影，反映了土地制度改革的动向，也是解决一定阶段内社会发展和土地利用问题的必然选择。全域土地综合整治的发展不断深化，从助力农业农村发展、乡村振兴，到推动村级工业园改造、大城市减量发展，再到推进新型城镇化和城乡融合发展；实施对象更为综合，从农用地拓展至建设用地及未利用地，再到山水林田湖草沙全要素；实施范围更加广阔，从乡村逐步延伸至城郊地区、城市地区；实施单元从单个项目转变为村镇乃至县域和市域；实施模式和措施更为多样，针对不同区域、不同对象采取差异化的整治方式。

当前，以城市为中心的旧体制与城乡融合的新目标之间存在冲突，“土地发动机”的旧模式与高质量发展的新愿景之间存在冲突，国家土地管理的刚性约束与地方的动态发展需求之间存在冲突。走城乡融合发展道路，统筹城市发展和乡村振兴，是破解发展难题的必由之路，是实现城乡居民共同富裕、共享土地增值收益的应有之义。因此在新的时代背景下，本文提出全域土地综合整治3.0模式，由问题导向、目标导向转为过程导向，动态把握城乡融合发展态势，基于土地价值和发展权进行利益统筹。在公共利益共享的基础上，从现有基于产权的利益划分向赋予土地发展权益、实现增值收益共享转变。在具体操作层面，在国土空间规划管控要求下制定全域土地综合整治实施方案，统筹安排不同类型土地的转换、用途管制，算好土地经济、社会、生态的“整体账”；以行政村或片区为范围，开展利益统筹的“空间规划+实施方案”编制，通过土地重划落实规划功能分区，明晰土地发展权益，落实土地整治任务；通过将土地“权益化”为货币和物业，引入市场主体，灵活调配空间资源，平衡村集体、村民、政府、市场之间的利益关系。在政策制度层面，通过农村土地制度改革集成，保障全域土地综合整治3.0模式落地。