历史的尘埃——宋朝官制：条理清晰VS杂乱无章
历史的尘埃——宋朝官制：条理清晰VS杂乱无章
说起北宋元丰之前的官制，我们的第一印象就是杂乱无章，如同一团乱麻，这里头，既有唐朝的正式制度，又有晚唐—五代胡乱添加的制度，还有赵宋自己补充进来的制度，混合在一起。
宋官制的杂乱，首先体现为政府部门的设置如叠床架屋，政出多门，比如兵部之上有枢密院，户部的财权划归三司，吏部之外设审官院，刑部之外设审刑院，礼部之外设太常礼院。
宋官制的杂乱其次表现在官职的名目多样、名实不合，有官、有职、有差遣，官指三省六部、九寺五监等机关的正官，比如尚书、侍郎、郎中、员外郎，卿、少卿，等等；职为馆职，包括殿学士、诸阁学士、直学士、待制，等等，是一种荣衔；差遣则是朝廷临时委任的实际职务，常以“判”、“知”、“监”、“管勾”、“提举”、“提点”、“签书”等动词开头，如知开封府、监酒税、提点刑狱司、提举常平司、签书枢密院事，等等。三者功能不同，“官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而差遣以治内外之事。其次又有阶、有勋、有爵” 。
在这样的官制下，一名刑部尚书，实际上并非真是刑部的长官，他既不用到刑部上班，也不管刑部之事，仅仅表示享受刑部尚书的品级与俸禄待遇；真正主持刑部事务的官员，叫做“判刑部”、“同判刑部”，属于差遣。
宋王朝这套官制的形成，与宋太祖的立制思路有很大关系。宋太祖接手的制度如乱麻，三省六部旧制、使职差遣制、各路军阀私自设立的私制，交织在一起，良莠莫辨。太祖的做法既不是完全推倒唐—五代乱糟糟的政制，另起炉灶，重新设计一套全新的制度；也不是因循承袭既有制度，萧规曹随；而是承认既成事实，沿用唐—五代形成的整体制度框架，并在内部作局部、渐进之改良。
唐朝的经典政治制度体现在《唐六典》中。这部法典规划了一个整全的国家治理制度体系：三省、六部、九寺、五监，权责分明。但中唐之后，这一经典官制已为临时差遣所动摇，“省、部、寺、监之官备员而已，无所职掌，别领内外任使，而省、部、寺、监别设主判官名” ，本官与职事出现分离。宋太祖立国，官制袭用唐旧，发展出官与差遣两套系统，官相当于职称，差遣相当于职务。
面对如此紊乱的宋朝官制，任何一个稍有强迫症的人恐怕都会抓狂。所以，不少追求整齐美感的宋人都批评过本朝官制，比如司马光说：“今之所谓官，古之爵也；所谓差遣者，古之官也。官所以任能，爵所以酬功。今官爵浑淆，品秩紊乱，名实不副，员数滥溢，是以官吏愈多，而万事益废。”
元丰二年五月，知制诰李清臣首议更改官制：“本朝官制踵袭前代陈迹，不究其实，与经舛戾，与古不合，官与职不相准，差遣与官职又不相准，其阶、勋、爵、食邑、实封、章服、品秩、俸给、班位，各为轻重后先，皆不相准。乞诏有司讲求本末，渐加厘正，以成一代之法。”
神宗本人也很不满意眼前这套官制。宋人说他“喜观《唐六典》” ，慨然欲更官制、正官名。早在熙宁末，神宗已安排馆阁官校订《唐六典》；元丰三年六月，神宗以《唐六典》摹本赐群臣，并谕王珪等宰臣：“朕欲仿《唐六典》，酌古今之宜，修改官制。”于是朝廷专门成立了一个详定官制所，主持官制改革。
元丰三年九月，详定官制所向神宗提交了议改官制的第一个方案《以阶易官寄禄新格》，按这一方案，朝廷建立一套新的阶官系统，用于评定官员的官阶、禄秩，谓之“寄禄官”，从一品为“开府仪同三司”、“特进”；正二品为“金紫光禄大夫”、“银青光禄大夫”；从九品为“承务郎”，一共有九品二十四阶。而原来所领用来“寓禄秩”、无关职事的本官，如六部尚书、侍郎、给事中、谏议大夫等，则不再作为寄禄的空官。这个环节的改革，叫做“以阶易官”。
元丰五年二月，详定官制所编定议改官制的第二个方案《三省枢密院六曹条例》，并由神宗颁布施行。《条例》以《唐六典》为蓝本，恢复以三省、六部、九寺、五监为正式的政府机关，同时将中书门下、三司、审刑院、审官院等平行机构裁撤掉（《唐六典》未载的枢密院则予以保留）；恢复以台省寺监之官实典职事，使之名实相副，称为“职事官”，同时停止使用平章事、同平章事、参知政事、判大理寺、判刑部等旧有的差遣名目（地方官系统除外）。
也就是说，元丰改制前，一个宋朝官员的官职主要构成是“本官—差遣”；改制后则变成“寄禄官—职事官”，寄禄官代表品阶、禄秩，职事官代表职务。按宋朝任官惯例，凡品阶较低的官员获授较高级别的差遣，称为“试”、“权发遣”；而品秩高者出任级别较低的差遣，则称为“判”，举个例子说，宰相转任知府、知州，一般叫“判某州（府）”；八品官担任知州，通常叫“权发遣某州事”。这一本官与差遣相对分离的机制在元丰改制后仍然保留：官员除授职事官以寄禄官品阶为基准，若寄禄官比职事官高一品以上，在职事官前加一“行”字，若寄禄官比职事官低一品，加一“守”字，若低二品以下，则加一“试”字。
元丰改制前，宋朝的权力中枢为“中书门下—枢密院”，改制后则为“三省—枢密院”，三省指中书省、门下省、尚书省，其权职分配如下：
中书省面奉宣旨事，别以黄纸书，中书令、侍郎、舍人宣奉行讫，录送门下省为画黄；受批降若覆请得旨，及入熟状得画事，别以黄纸亦书，宣奉行讫，录送门下省为录黄。枢密院准此，惟以白纸录送，面得旨者为录白，批奏得画者为画旨。门下省被受录黄、画黄、录白、画旨，皆留为底，详校无舛，缴奏得画，以黄纸书，侍中、侍郎、给事中省审读讫，录送尚书省施行。……诸称奏者：有法式，上门下省；无法式，上中书省；边防、禁军事，并上枢密院。
按《唐六典》，三省之长为中书令、侍中、尚书令，他们是法定的宰相，但元丰改制并没有完全恢复《唐六典》的制度设计，中书令、侍中、尚书令旷而不置，而以尚书左仆射兼门下侍郎，为首相；以尚书右仆射兼中书侍郎，为次相；以门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞为副相，二正四副的编制。
与旧官制相比，新官制条理清晰，机构设置删繁就简，减少了叠床架屋；职事官循名责实，不再名实不副；三省权力分配的设计尤其精妙：“中书省取旨，门下省覆奏，尚书省施行。” 换成现在的说法，就是中书省主决策，门下省主审核，尚书省主执行。三权分置，深得分权与制衡之要，看起来很美。
然而，这种按照经典精心设计出来、而不是在复杂政治过程中演生出来的制度，显然是一种理想化的制度，当它付之实践时，必定会出现不适应。比如，若严格按“中书省取旨，门下省覆奏，尚书省施行”走程序，结果必是行政效率十分低下。早在唐朝，三省制便因为效率低下而演变成权力集中化的中书门下制。
果然，元丰新官制推行不及一个月，神宗已发现问题：“自颁行官制以来，内外大小诸司及创被差命之人，凡有申禀公事，日告留滞，比之旧中书稽延数倍，众皆有不办事之忧。未知留滞处所，可速根研裁议，早令快便，大率止似旧中书遣发可也。”由于新官制造成“命令稽缓”，神宗与辅臣议事时，流露出“颇悔改官制”的意思。在元丰改制中获益的蔡确赶紧说：“新官制置禄，比旧月省俸钱二万余贯。” 神宗这才打消了叫停新官制的念头。
将新旧官制放在一起比较，旧官制还有一个优点：中书门下平章事（宰相）、参知政事（副宰相）都是差遣，与个人的资历、品秩没有直接关系，特别是参知政事，中书舍人（正五品）以上即具任职的资格，因此，一名五品官阶的士大夫只要有能力、魄力，哪怕资历比较浅，也可以被任命为参知政事，获得整全性的、可比肩宰相的执政权。
换句话说，官与差遣分离的机制为那些年轻力富、敢于作为的官员进入高层提供了一个制度性的通道。领导庆历新政的范仲淹、主持熙宁变法的王安石，都是以参知政事的身份执政，这不是巧合，而是差遣制之开放性与灵活性的体现。康有为提过一个论点：“宋官制最善”，因为宋官制的特点是官与差遣相分离，“奇才之士，爵位不贵也得差遣以自申；元老之臣，事权虽谢而有爵位以尊显。岂非两得之道哉？”
元丰改制后，尽管保留着“行、守、试”的机制，寄禄官较低者可以获得较高的职事官，但副宰相的权力不再是整全性的，而是按职权被分割成中书侍郎、门下侍郎、尚书左右丞，已然不同于参知政事。假如北宋一开始便实行三省制，恐怕便不会有范仲淹领导的庆历新政、王安石主持的熙宁变法。
至于说新官制条理分明，我并不认为那是什么优点，正如我不认为杂乱无章是旧官制的缺陷。打个比方，《唐六典》好比是唐朝的长安城，宛如棋盘，整齐划一，井然有序，却未必宜居，因为长安城是设计出来的；元丰之前的北宋官制，则如同当时的东京城，杂乱无序，但又一派繁华，恰似《清明上河图》所展现的那样，因为东京城是生长出来的。