理论研究 | 彭震伟：中国式现代化语境下的小城镇发展与规划

理论研究 | 彭震伟：中国式现代化语境下的小城镇发展与规划

2023年11月11-12日，主题为“以人为核心的小城镇发展与规划”的2023年中国城市规划学会小城镇规划分会学术年会在四川自贡召开。本次年会特邀中国城市规划学会小城镇规划分会主任委员、同济大学彭震伟教授作题为《中国式现代化语境下的小城镇发展与规划》的主旨报告。

彭震伟简介

中国城市规划学会常务理事、小城镇规划分会主任委员，同济大学党委副书记、教授、博导

报告要点

全面回顾了改革开放以来中国小城镇的发展历程，分析了在中国式现代化语境下小城镇的发展特点，强调小城镇在推动区域经济发展、促进城乡融合中的重要作用，并探讨了在新时期国土空间规划体系下小城镇规划编制的新挑战和新方向。

改革开放以来的小城镇发展回顾

城镇化发展背景

• 改革开放前：中国实行计划经济体制。为保证优先发展重工业的政策目标，政府采取了极为严格的城乡分割的户籍、就业和社会福利等制度，农村、农业和农民为工业化的发展做出了巨大的贡献，城镇化水平处于低速增长、有时停滞不前。中国的城镇化水平从1949年的10.6%发展到1978年的17.9%。

• 改革开放后：由农村联产承包制起步并逐步推进到整个国家的社会经济体制改革。伴随着社会经济的快速发展，城镇化进程不断加快，到2011年，中国的城镇化水平已经超过了50%，2022年更是达到了65.22%。

图1 中国城镇化水平（1979-2022年）

（图源：自绘）

城镇化与小城镇发展

城镇化快速发展准备阶段

1978-1983年是城镇化快速发展准备阶段。本阶段以农村改革为主，城市发展处于恢复期，中国的城镇化水平由17.9%增长至21.6%。在经济发展、城乡户籍分隔和城市基础设施建设滞后的背景下，发展小城镇成为城镇化发展的最佳政策选择，也是改革开放之初我国探索现代化建设的重要路径。1980年召开的全国城市规划工作会议提出中国城市发展的总方针是：“控制大城市规模、合理发展中小城市、积极发展小城镇”。

在这一阶段，乡镇企业的发展为小城镇的经济发展提供了强有力的推动，并成为增加社会产品有效供给的有生力量，推动了中国的市场经济体制改革。

城镇化快速发展阶段

1992—1999年，以邓小平南巡讲话为转折点，中国城市经济和城市化发展均开始进入快速发展阶段。沿海城市和大城市的快速发展成为该阶段的主要特征。该阶段城镇化全面推进，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力。1995年底与1990年相比，建制镇从12000个增加到16000多个。

城镇化持续快速发展阶段

2000-2007年，中国城镇化发展开始进入持续快速发展阶段，全国的城镇化水平以年均超过1个百分点的速度发展。2000年7月，中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，需要抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，并成为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。

新型城镇化发展阶段

从2008年至今，开始实施以破除城乡二元结构为核心，推进城乡经济社会发展一体化的战略。2011年，全国的城镇化水平突破50%，当年我国小城镇数量达到21322个。

中国式现代化语境下小城镇发展

中国式现代化内涵

党的二十大指出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。实现高质量发展是中国式现代化的本质要求。

高质量的城镇化发展是推动中国式现代化的重要力量。

图2 中国式现代化内涵图示

国家新型城镇化规划与小城镇发展

国家新型城镇化规划（2014-2020）

根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化率30%－70%的快速发展区间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段，应有重点地发展小城镇。

国家新型城镇化规划（2021-2035）

立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，持续促进农业转移人口市民化，完善以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。

坚持因地制宜、分类施策，推进以县城为重要载体的城镇化建设；坚持规模适度、突出特色、强化功能，分类引导小城镇发展。

中国式现代化语境下的小城镇发展

小城镇发展作用的预期

小城镇作为城乡区域结合的社会综合体，是乡村地域的经济、政治、文化中心，具有上接城市、下引农村、促进区域经济和社会全面进步的综合功能。但同时应注意在本阶段，“小城镇病”也大量涌现：土地利用效率不高、环境污染严重、基础设施配置成本高、产业层次低、竞争力不足……

新型城镇化空间形态下的小城镇发展

国家“十四五”规划提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活，以协调、均衡发展的新型城镇化道路推动共同富裕的现代化。

小城镇发展与实施乡村振兴战略

20 世纪末，欧盟提出了构建新型的城乡关系——城乡合作伙伴关系，即乡村地区的中小城镇得到基本的社会福利和公共交通服务；加强城乡合作，强化区域功能；通过项目合作引导中等城市与小城镇之间的平等合作；推进城乡地区企业间的合作。

在我国，约70%的镇建成区居民仍为农业户籍，虽然常年居住在城镇，但并不享受城镇居民社会保障和福利待遇。

小城镇对乡村提供的服务既是乡村振兴发展的推动力，也是小城镇完善自身发展的基础。要完成这种“双赢”式的服务提供，政策制定就必须对乡村发展具有正外部性，使农民享受到发展的红利，包括提供就业机会和公共服务；要有助于实现农村三次产业的融合发展，拓宽农民的增收渠道，加强乡村人口的集聚和土地的集约利用，促进就地城镇化和农村现代化。

国土空间规划体系下小城镇规划编制

国土空间规划体系中的乡镇

在《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，乡镇一词出现七次。在《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》中，乡镇一词出现三次。

图3 国土空间规划体系中的乡镇国土空间规划

（图源：根据相关文件改绘）

镇国土空间规划的定位

• 对上：传导与衔接——县镇两级规划同步编制，衔接上级管控要求

图4 镇国土空间规划的对上衔接

（图源：根据相关文件改绘）

• 本级：传导与衔接——明确小城镇各类资源保护与利用，引导详规编制

图5 镇国土空间规划本级引导

• 对下：传导与衔接——统筹村庄建设管控，但不触及村庄发展的内容

图6 镇国土空间规划向下统筹

（图源：根据相关文件改绘）

镇国土空间规划的主体结构

六大板块兼顾保护与发展：从目标与愿景、国土用途分区与开发利用、镇（乡）域生产生活设施布局、镇区（乡驻地）空间布局、村庄规划管控以及国土整治和生态修复等方面研究提出重点编制内容的架构。

图7 镇国土空间规划主体结构

镇国土空间规划的核心内容

图8 镇国土空间规划核心内容

• 目标愿景：明确乡镇发展目标，研究发展战略，科学预测发展规模

图9 镇国土空间规划目标愿景内容示意

• 国土空间格局：确定全域开发、保护空间关系，落实划定控制线

严格落实上位规划控制线要求、明确各类空间的分 级、分类保护要求。

图10 镇国土空间规划国土空间格局内容示意

• 镇域空间布局：确定全域空间结构与用途分区，统筹各项设施布局

确定全域空间结构、镇村体系、国土用途分区、各项设施布局、历史文化与景观风貌保护五方面内容。

图11 镇国土空间规划镇域空间布局内容示意

• 镇区空间布局：细化土地使用和空间布局，侧重功能完善和布局优化

注重城镇功能分区、集中建设区用地分类布局、“五线”管控、重点地块四个方面。

图12 镇国土空间规划镇区空间布局内容示意

• 村庄规划管控：覆盖对村庄的基本管控，作为一般村庄的法定建设依据

重点关注居民点布局、村庄建设管控两个板块。

图13 镇国土空间规划村庄规划管控内容示意

• 国土整治和生态修复：明确各类整治修复项目规模、范围、时序

明确农用地整理、建设用地整理、生态修复、海岸带及海岛地区整治四方面内容。

图14 镇国土空间规划国土整治和生态修复内容示意

本文来源：小城镇规划

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