从被动应对到主动防范——谈如何更好开展灾害风险管理

从被动应对到主动防范——谈如何更好开展灾害风险管理

面对频发的自然灾害，如何有效预防和减轻其影响已成为全球性课题。本文从灾害风险管理的角度，探讨了从被动应对到主动防范的转变，为构建更具韧性的社会提供了重要参考。

面对自然致灾因子引发的各种灾害，小企业尤为脆弱。图片来源：亚行

人们曾经认为，自然致灾因子引发的灾害是不可避免的。但现在，越来越多的人已经意识到，自然致灾因子引发的灾害既能防，也能减轻其潜在的损失。把灾害风险管理，特别是减少灾害风险的措施纳入到发展规划中，有助于减少灾害带来的影响。

灾害不是自然而然发生的，而是与人类的发展活动息息相关，是各种欠合理的发展政策、决定和做法产生的不良后果。

在许多国家，由自然致灾因子所引发的多种灾害而导致的经济损失和基础设施损失大幅增加。

灾害严重威胁脱贫进程，部分人口刚刚脱贫就又因灾返贫。

贫困的人口往往生活在灾害多发地区，那里的基础设施条件差，财力和技术方面的应对能力也十分薄弱。因此，他们极易受到灾害的冲击及影响。

这种脆弱性对中小型企业，特别是微小型企业更为明显。一旦企业资产被毁，中小微企业经常会陷入无力偿还债务的境地。

过去，人们认为灾害是不可预防的自然事件。灾害管理方法多以被动应对为主，侧重于通过紧急救灾和恢复援助来管控灾害影响。

这种传统的灾害管理工作较为被动，花费巨大，却往往做不到位且效率低下，不能从根本上解决灾害问题。大量研究表明，仅仅依靠灾后应对常常会消耗大量人力财力，却陷入恢复与损失不断的循环往复。

事实上，越来越多的国家无力负担救灾费用，也难以满足救灾的需求。即使多年前发生的地震洪灾，其影响今日仍清晰可见。

不同于传统的灾害管理，减少灾害风险采用主动型策略。根据亚洲开发银行（亚行）《灾害和应急援助政策》（2021年修订版），灾害风险管理要从减少灾害风险着手，目的是防患于未然，或在灾害发生前尽量减少其影响。并且，应将减少灾害风险充分纳入发展进程之中。

有效的减少灾害风险策略包含一系列广泛的干预措施，如减少致灾因子，控制暴露度和降低脆弱性等。在实施这些策略时，既可通过修建防洪工程和抗震建筑等结构性措施，也可通过统筹规划用地和严格建筑规范等非结构性措施。

当减少灾害风险策略不再具有成本效益时，灾害风险管理可寻求以备灾抗灾为重点的替代解决方案，做好残余风险管理。其中，灾害风险融资工具可将极端和无法吸纳的灾害风险转移到保险业或资本市场。

此外，构建强大的社会保障网至关重要，能够确保及时向受影响的个人和企业提供支持。通过建立资产登记制度，可为灾后支持的合理分配提供依据，同时不同的利益相关方和响应方还要在多个层面协同联动。这样一来，不仅有助于核实灾害影响，还能够提高救灾工作的精准性。

灾害风险管理需要采取积极主动的综合方法，优先考虑预防措施和复原力建设，以减轻自然致灾因子对社会发展和弱势群体的影响。

对于发展决策要慎之又慎，充分挖掘和考虑自然致灾因子可能造成的重大风险。如果灾害风险管理措施考虑不周，往往会导致资源分配效率低下，忽视协同作用，甚至对同一发展进程带来新威胁。

决策者需要采取低成本、高效益方法，在有限的预算范围内通盘考虑全套的灾害风险管理措施，尤其要优先落实能够直接产生较高效益（减少损失）和协同效益（如同时促进经济发展，改善环境、社会和治理状况等方面）的措施。

在审议灾害风险管理措施时，“减少资产损失”不应是唯一目标。否则，对拥有较少资产的贫困人群有失公平。

与之相对，关于灾害风险管理措施的决策应优先考虑减少对福利的损害，将各种灾害对公共消费和居民消费的影响充分考虑在内。

贫残人士和老幼妇孺等弱势群体，无论是灾害发生前后还是期间，都面临着更为严峻的挑战。鉴于此，灾害风险管理措施必须具有包容性，首先是全面的灾害风险识别和评估，由于缺少适当的指标和数据，这第一步往往被忽视。

如果弱势群体得不到保护，就可能导致发展失衡、社会动荡，使消除贫困和可持续发展的努力前功尽弃。

灾害风险管理旨在构筑抗御自然致灾因子的韧性，防范各种灾害。衡量韧性即评估减少直接损失和实现迅速恢复的能力。若发展进程中充分践行了减少灾害风险的理念，那么，在经过一段时间的恢复重建后，社会将完全回归到灾前原貌甚或更好的状态。

由于长期以来，发展方式对致灾因子的风险不够敏感，从而导致更多的灾害风险形成。灾害风险的不断累积正在危及到全球能否在2030年前实现可持续发展的目标。

因地理和经济状况各异，叠加气候变化的影响，各个社会都面临着不同的挑战。在此情况下，需要因地制宜地制定实施全面灾害风险管理措施，以具有成本效益的方式降低灾害损失，产生发展效益。

实施具有成本效益的灾害风险管理综合办法需要协调一致的政策和法规、有力的信息交流以及充足的财政和人力资源。而目前由于这些资源仍然有限，该方法远未成为发展进程的主流。

目前一项特别艰巨的挑战是，如何促成灾害应急管理机构与各发展领域间协调一致的行动。为实现可持续发展，增强各行为体的胜任能力和灾害风险管理能力是极其重要的。

最后，由于灾害往往跨地理和政治界限，故应通过区域合作，调动各国和各地区分享资源、知识及策略，携手应对共同的风险和挑战。

通过共同努力，各个国家、各类组织可以实现优势互补和避免重复性工作，同时分担制定实施韧性建设举措所需要的成本。