释放城市潜力：十大政策建议让城市更具可投资性
释放城市潜力：十大政策建议让城市更具可投资性
随着全球城市可持续发展投资缺口不断扩大，城市亟需创新融资工具来拓宽可持续发展资金来源并弥补投资缺口。联合国人居署发布的《释放城市潜力：可持续城市发展的投资之道》研究报告，深入探讨了实现城市可持续发展、增强城市可投资性的多元途径。本文将重点介绍报告中关于优化城市自有来源收入、释放土地价值、促进积极城市化、有效利用外部资金、加强多边主义以及提升城市财政和技术能力等方面的政策建议。
优化城市的自有来源收入
城市的自有来源收入不仅可以增加城市的总收入，还可以提高城市政府的财政自主权，使其能更灵活地管理公共财政，满足城市发展需要。随着城市化进程的加速，自有来源收入对可持续城市发展融资的重要性日益凸显。
城市应对自身优劣势进行全面自检，以确保所有特定来源的潜在收入不被遗漏，并分析其对城市的影响。这项工作包括分析城市所有基础创收项目的盈利情况，并与其他同级别城市比较，以识别差距。在对潜在收入规模初步调研后，城市政府可以选择最有潜力的项目作为主要创收来源。目标明确后，城市政府可根据社会接受度、经济影响力度和实施难易程度确定优先事项并相应开发，以达到最佳创收水平。
表1：评估肯尼亚六个主要县级收入类别中自有来源收入的潜力 来源: Adam Smith International, World Bank
释放土地价值：基于土地的融资
土地是许多城市最重要的资产之一。如果利用得当，土地可以成为城市重要的收入来源。与此同时，城市政府在土地的规划、设计和开发许可方面扮演关键角色。通过有效利用土地资产，城市政府可以释放大量的公共和私有资金。
以土地为基础，可以衍生出各种形式的融资工具：(1) 征收改良税；(2) 开发税；(3) 出售土地开发权；(4) 增值税融资；(5) 土地价值税；(6) 收入分成；(7) 利润分成；(8) 再融资收益分成；(9) 用户费；(10) 影响费。
哥伦比亚在土地价值捕获方面有一些成功的案例。1968 年，麦德林市政府从增值税中获得的收入承担了当地公共支出总额 的45%。20 世纪 80 年代初，卡利省市政府通过土地价值获取产生的收益覆盖了公共支出的30%。1993年，波哥大市来自土地价值获取的收入占地方收入的24%。2007至2010 年间，波哥大市约有价值 10 亿美元的公共工程资金来源于土地价值捕获。
表2：1993-2013年哥伦比亚波哥大由增值税资助的公共工程计划收入 来源：Source: https://ugc.futurelearn.com/
促进积极的城市化，提升城市生产力水平
城市生产力和自有来源收入之间存在正相关关系。良好的经济状况和强大的生产力有助于城市创造更多的自有来源收入，而薄弱的经济实力则可能阻碍城市创造更多自有来源收入。因此，城市政府必须加大对城市生产性资产的投资，以提高城市的整体生产力水平。
城市化是提高生产力水平的重要途径，它通过分工优化、专业化、规模经济和产业集聚等方式促进生产力的提升。然而，城市化对生产力进步的影响又取决于城市的发展模式、城市环境以及融资方式等因素。
城市通过增强交通、通信、电力、社交、供水和卫生服务的紧凑度、集中度和连接性，实现了规模经济、产业集聚和本地化。这样的发展模式为居民提供了高效且共享的基础设施和服务。由于这些优势，城市吸引了高素质的人才和劳动力，使他们得以专业化发展自己的知识、技能和管理能力。此外，城市还拥有庞大的市场规模，为各种产品、服务、资金和劳动力提供了丰富的流动和交易机会，满足买家和卖家的需求。良好的城市化能够推动结构转型，促进劳动分工的精细化，提升专业化水平。城市提供共享和高效的基础设施与服务，有助于扩大市场规模。这种城市化发展模式能够提高生产力、经济质量和城市环境质量，进而增强城市管理更高层次经济活动和生产力的能力。
图1：非洲、亚洲、拉丁美洲和加勒比地区与美国的生产率比较 来源: EIB
图2：按不同经济活动类别划分的增加值总额 来源：LSE Cities
有效利用外部资金来源
各城市在吸引外资方面表现不一。根据欧洲投资银行2017年的投资调查，外部融资在欧盟城市总体融资中的占比为18%。在荷比卢，外部融资占比超过40%，而在中欧、东南欧、波罗的海和波兰等国家和地区，外部融资占比则低于10%，这种差异可能与市政金融基础设施和招商引资能力有关。小城市获取外部融资可能更具挑战性，因为其招商项目规模等难以达到投资标准，且整体收入水平较低。
市政融资的改善是一个动态的过程，融资机制会随资本市场情况的变化而调整。地方政府需要采取措施来实施健全、透明的财务管理政策，并提升其拟议项目的信用度。至关重要的是，地方政府首先要专注于优化基础设施、投资环境和投资政策，最大程度地发挥其吸引外部资金的潜力，增强财政能力，提高信誉。
稳健的财政基础将有助于地方政府以更优惠的条件获得更多类型的融资，如市政发展基金和集合融资机制。市政债券是政府为城市基础设施建设等长期项目筹集资金的一种工具，常被一些发达国家的城市政府使用。在美国，有5万多个地方政府和机构通过发行免税债券筹集了四分之三的基础设施建设投资。截至2023年，美国地方政府未偿还的市政债券总额达到4万亿美元。
特殊目的载体（SPV）在中国等一些国家被广泛用于为城市基础设施发展筹集资金，其宗旨是为了帮助地方政府规避金融风险。中国在城市发展和城市基础设施与服务现代化方面取得的成就在很大程度上归功于SPV在城市发展融资中的广泛应用。据统计，2010年中国地方政府通过 SPV 筹集的资金相当于GDP 的32.6%。而到2020年，这一数字已上升至121.1%。
气候融资
为推动城市可持续发展，气候融资是一种创新的外部资金获取方式。根据《京都议定书》，城市政府可通过在国内或国际碳市场上出售温室气体减排量来获得收入。例如，阿根廷的萨尔塔市通过收集和燃烧垃圾填埋场的甲烷气体来减少温室气体排放，并通过出售碳信用额实现收益。在摩尔多瓦，有13个市政府也通过出售碳信用额获得收入，然后将这些收入用于改善公共建筑的供热系统，提高建筑的能效，降低供热成本。这些减排项目既可以作为创收机制，也可以用于为债权人或投资者的前期投资筹集资金。
2017年和2018 年，城市气候融资资金平均每年约达 3,840 亿美元，其中 750 亿美元使用自下而上的项目信息进行追踪，1,470 亿美元使用自上而下的项目信息进行追踪。根据追踪数据，城市绿色交通支出估计为 1,470 亿美元，城市绿色建筑和电器支出估计为 1,610 亿美元。大部分城市气候融资投向了西欧（平均每年850亿美元）、北美（每年470亿美元）和东亚及太平洋地区（每年1,870亿美元）。东亚的投资主要来自中国在废品和废水管理及可持续交通等领域的投资。据估计，全球与电动公交车相关的融资几乎全部发生在中国。
绿色债券
绿色债券是用途多样的债券工具，其收益将专门用于资助所有符合条件的绿色项目，并与全球绿色债券计划（GBP）的四个核心组成部分协调一致。市场上存在不同类型的绿色债券，其中一些债券收益被用于投资可能具有社会效益的绿色项目，因此根据用途将其归类为绿色债券。发行方应根据项目的主要目标来确定收益债券是否属于绿色债券，并将绿色项目与社会项目结合作为投资目标的债券称为可持续性债券。
绿色债券作为一种债务工具，旨在为新项目和现有项目筹集资金，并在带来环境效益的同时促进经济可持续发展。所谓“绿色”，范畴涵盖了可再生能源、能源利用效率、可持续资源利用、环境保护、水资源管理、污染控制、清洁运输、自然资源和土地管理、绿色建筑、适应气候变化，以及严格的废品管理等领域。这些债券由公共或私人机构发行，旨在资助与环境或气候变化相关的项目，并为实现可持续发展目标提供资金。绿色债券收益被专门用于支持绿色项目，这包括与之相关的支出，例如研发。具体项目内容应在证券的法律文件中进行充分说明。所有被指定为绿色项目的倡议都必须由发行人对其评估，并在可行的情况下进行量化。
绿色债券的发行方必须向投资者明确说明： (1) 环境可持续发展目标；(2) 发行方确定项目符合合格绿色项目类别；(3)发行方具备识别和管控与项目相关的潜在重大社会环境风险的相关资格。此外，发行方必须提供并随时更新绿色债券募集资金使用情况的相关信息，以确保透明度和投资者对资金使用情况的了解。
图3：绿色债券市场
加强多边主义和多边开发银行的作用
自20世纪中叶以来，多边合作体系为全球经济和社会带来了巨大的进步，国与国之间的合作伙伴关系在其中扮演了关键角色。联合国、世界贸易组织和布雷顿森林机构一直是多边合作的重要支柱。然而，当前全球经济正变得日益复杂，并面临着诸多全球性挑战，如经济增长乏力、气候变化、流行病蔓延、难民潮涌、贫困加剧和冲突不断。在这种情况下，世界迫切需要一个更强大、更具包容性和更具创新性的多边主义体系。然而，近年来，多边主义体系的维护和发展遇到了诸多挑战，尤其是发达国家保护主义倾向的抬头。
那些与全球或区域建立了良好合作伙伴关系的城市往往是发展迅速的城市。以亚洲“老虎”经济体为例，它们充分受益于多边主义体系，以及全球和区域范围内的投资合作。世界银行每年平均投入约50亿美元支持可持续城市和社区项目，帮助城市满足城市化进程中的关键需求。通过投资项目融资、政策发展援助和成果计划融资等多种方式，世界银行已经建立了231个有效项目组合，总金额达到339亿美元。
面对日益严峻的城市挑战，我们需要更强大、更完善的多边机构来支持城市。然而，联合国和多边开发银行面临着资金来源有限和挑战增加等问题。许多多边开发银行面临着严重的资金不足问题，例如2011年,非洲开发银行的认购资本为2,980亿美元，但实际吸收的资本仅为200亿美元；美洲开发银行的认购资本为1,770亿美元，但实际吸收的资本仅为60亿美元。
多边开发银行可以通过创新的投资工具和平台，协助各国扩大私人资本的利用规模，以填补公共投资缺口。多边开发银行正在积极寻求利用其他资金来源，特别是私营企业的共同投资。多边开发银行的援助还可帮助城市满足其社会和环境需求，同时也是吸引私营部门投资的重要推动力。这类银行通常只提供项目总成本的一部分资金，通过债务银团融资和其他集合资金结构来吸引更多的投资者。当多边开发银行在新领域或高风险环境中投资时，会产生重要的示范效应，从而带来更多的项目和新的投资者。
表3：2021年选定多边开发银行的资本化情况 来源：UNSG’s SDG Stimulus, 2023
国际组织通过与各国政府和私营部门合作，促成有效的变革。联合国开发计划署和联合国经济和社会事务部共同协助各国制定国家综合筹资框架（INFFs），作为资助国家优先事项和在国家层面实施《2030 年可持续发展议程》和《亚的斯亚贝巴行动议程》的工具。联合国人居署和联合国开发计划署就解决城市层面的可持续发展融资问题建立了合作伙伴关系。他们共同为国家实现可持续发展目标进行成本估算，重点关注从人类社区和工程角度看待可持续发展目标，并在不同层次的领土发展融资需求和可持续发展目标的本地化融资需求之间建立联系。此外，联合国人居署与德国复兴信贷银行（KfW）、美洲开发银行和非洲住房组织等合作，为“弹性和绿色城市全球解决方案融资”（FRUGS）提供技术援助，并评估可持续城市发展融资的条件、挑战、需求和工具，确定和开发银行可担保的项目，促进城市的可持续发展和绿色发展。
金砖五国在国际舞台上的角色日益突显。预计到2024年，金砖五国人口将占世界人口的42%，生产总值占全球GDP的36%。相比之下，七国集团仅占世界人口的10%，生产总值占全球GDP的27%。金砖国家作为第三世界的重要经济力量，对发展中国家的挑战、需求和优势有着更深刻的理解。因此，他们能够从创新和可行性的角度出发，制定更符合发展中国家实际情况和条件的可持续城市发展路径。随着新开发银行资金的增加，该机构将能够更好地满足发展中国家对可持续城市发展的需求。同时，亚洲基础设施投资银行作为基础设施融资的平台，正积极解决发展中国家基础设施投资不足的瓶颈问题。
提高城市在计划和实施可投资项目方面的财政实力和技术能力
许多城市，特别是低收入和中低收入国家的城市，面临着技术能力和财政实力不足的挑战，导致缺乏可投资项目的计划和实施。在项目实施过程中，这些城市往往难以确保项目成功完成和质量符合预期。投资者发现，中小城市缺乏银行愿意担保的项目，主要是因为地方政府没有足够的能力进行项目规划。
因此，有必要提升项目规划和评估的水平，以增强城市项目的实施可行性。这包括改善财务管理体系、提高管理效率，并确保稳定和可预测的资金流动，从而提高项目的银行可担保性。在项目规划中，需要包含关键的财务分析指标。通过优化项目结构、加强评估工具、提升财务和经济评估能力，城市政府可以推出更具可行性的项目。在项目生命周期中考虑资金的时间价值，可根据指数化收入递增模型进行操作。此外，在项目规划过程中，应建立适当的机制，以满足资产的运营和维护要求。
必须协助城市将其愿景转化为可投资的项目，并将改善融资需求纳入全面的城市融资方案中。发展合作伙伴已经建立了各种项目准备机制来支持这些努力，但城市政府还需要在项目规划方面更进一步配合，特别是在项目确定阶段。城市必须确保开发出既符合市民偏好又具有吸引力的基础设施项目，以吸引资金。然而，从更广泛的角度来看，城市政府的工作重点并非仅在支持银行可担保的单个项目上，而是通过改革、投资和建立普适的项目担保渠道。这有助于吸引资金支持那些具有重大社会效益和积极外部效应的非商业可行项目。
合作伙伴之间必须深化合作，充分发挥其专业知识，与城市共同努力。首先是策划项目，然后确保其实施。他们可以协助城市进行公共基础设施建设，推出备受投资者青睐的项目，在更广阔的经济发展空间内确定项目，并进行全方位的技术可行性研究，以营造有利的制度环境，吸引投资。联合国人居署通过城市投资基金以及其他融资举措，帮助各城市，尤其是中小城市，策划可投资的项目、开展项目可行性研究，并提升项目实施能力。